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Pedido de Uniformização de Interpretação de Lei (Turma) Nº 1001675-07.2019.4.01.3506/GO
RELATOR: Juiz Federal GUSTAVO MELO BARBOSA
RELATÓRIO
Trata-se de Pedido Nacional de Uniformização interposto pela parte autora (Evento 01 – PU11) em desfavor de decisão proferida pela 2ª Turma Recursal da Seção Judiciária de Goiás (Evento 01 – ACOR7 e ACOR10) que, reformando em parte a sentença de 1º grau de jurisdição (Evento 01 – SENT1G4), determinou o pagamento da diferença entre as funções FC-1 e FC-6, em favor de Chefe de Cartório Eleitoral, apenas no período de 14.01.2016 a 31.03.2016.
A Turma de origem entendeu que a Lei n.º 13.150, de 27 de julho de 2015, vigente a partir da data de sua publicação (28.07.2015), tinha sua eficácia condicionada à regulamentação pelo Tribunal Superior Eleitoral – TSE e previsão orçamentária, o que só ocorreu 14 de janeiro de 2016, com a edição da Lei n.º 13.255/2016 (Lei Orçamentária Anual – LOA de 2016).
Em suas razões recursais, o(a) promovente assevera que o entendimento da 2ª Turma Recursal da Seção Judiciária de Goiás destoou daquele da 3ª Turma Recursal da Seção Judiciária de Santa Catarina (Evento 01 – PU11, páginas 13 a 25), segundo a qual também seria devida a diferença a partir do período de novembro de 2015, sob o argumento de que “A jurisprudência é pacífica no sentido de que não pode o Poder Público, sem amparo legal, retardar o pagamento de vantagem reconhecidamente devida ao servidor, sob o argumento de entraves burocráticos, aliados à falta de dotação orçamentária.” (3ª TR/SC, Recurso Cível n.º 5002189-20.4.04.7208, rel. Juiz Federal Gilson Jacobsen, j. 25.02.2021).
O incidente foi admitido na origem (Evento 01 – DECADMPU15) e pela Presidência da TNU (Evento 04).
É o breve relatório.
VOTO
O pedido de uniformização de interpretação de lei federal está previsto no art. 14 da Lei n.º 10.259/2001, sendo cabível quando “houver divergência entre decisões sobre questões de direito material proferidas por Turmas Recursais na interpretação da lei”.
Por questões de direito material, entenda-se os pontos controvertidos de direito, ou seja, aqueles alusivos à construção, a partir dos enunciados dos textos normativos, da norma jurídica do caso concreto, desde que, para o deslinde da controvérsia, não seja necessária a reavaliação de provas nem o reexame dos fatos concretamente discutidos na demanda.
Para demonstrar a divergência, necessário o confronto do acórdão recorrido com acórdão paradigma de Turma Recursal de região diferente, da própria TNU ou do STJ (art. 14, § 4º). Também é possível que se utilize, para tais fins, enunciado de súmula da TNU ou do STJ.
Pois bem!
DA DELIMITAÇÃO DA CONTROVÉRSIA.
No caso em tela, inicialmente, é importante delimitar a matéria que foi devolvida à Turma Nacional de Uniformização para solução da controvérsia.
Em primeiro lugar, NÃO está em discussão se é devido o pagamento das diferenças entre 14.01.2016 a 31.03.2016, considerando que não há incidente proposto pela União.
Em segundo lugar, a parte autora pretende o pagamento das diferenças desde a vigência da Lei n. 13.150/2015, em 28.07.2015, data de sua publicação.
Analisando com atenção a decisão paradigma, o termo inicial foi fixado em novembro de 2015 apenas porque foi este o pedido formulado na petição inicial, considerando que havia cumulação de outros pedidos naquela demanda. Caso o pedido tivesse sido desde a vigência da Lei n.º 13.150/2015, creio que as razões lá delineadas teriam levado à fixação do termo inicial em 28.07.2015.
Portanto, defino a controvérsia no sentido de saber se é possível retroagir o termo inicial do pagamento da função FC-6, destinada aos Chefes de Cartório Eleitoral, à data de vigência da Lei n.º 13.150/2015.
Não está em debate, caso superado aquele marco, se a data correta seria o dia 14.01.2016 (data imediatamente anterior à vigência da Lei n.º 13.255/2016, Lei Orçamentária Anual – LOA de 2016) ou o dia 01.04.2016, como fixado pelo Tribunal Regional Eleitoral de Goiás (Portarias n.º 570/2016 e 609/2016 daquela Corte Eleitoral).
No entanto, ressalvo que, para o caso concreto, a sentença só reconheceu diferenças a partir de agosto de 2015, não havendo recurso da autora pleiteando os dias 28 a 31 de julho de 2015, enquanto o acórdão já deferiu o dia 14.01.2016, não havendo recurso da União.
DA DEMONSTRAÇÃO DA DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL.
Seguindo adiante, observo que restou muito bem delineada a divergência entre os entendimentos expostos pela 2ª Turma Recursal da Seção Judiciária de Goiás e pela 3ª Turma Recursal da Seção Judiciária de Santa Catarina.
Enquanto para a Turma de origem a eficácia das disposições da Lei n.º 13.150/2015 dependia de previsão orçamentária, a decisão paradigma caminhou em sentido contrário, sob o argumento de que entraves burocráticos e a falta de dotação orçamentária não poderiam ser obstáculo ao pagamento de vantagem legalmente prevista em favor de servidor público.
Assim, conheço o incidente.
DO MÉRITO.
Com a edição da Lei n.º 13.150/2015, que entrou em vigência no dia 28.07.2015, foram transformadas para o nível FC-6 as funções comissionadas de Chefe de Cartório Eleitoral, antes remuneradas pelas funções FC-4 (Zonas Eleitorais localizadas no Distrito Federal e Capitais dos Estados) e FC-1 (Zonas Eleitorais localizadas no interior dos Estados).
Todavia, esse mesmo diploma legal determinava que “O Tribunal Superior Eleitoral baixará as instruções necessárias à aplicação desta Lei” (art. 4º) e que “A eficácia desta Lei e de seus efeitos financeiros fica condicionada aos limites orçamentários autorizados na lei de diretrizes orçamentárias e em anexo próprio da lei orçamentária anual, nos termos do § 1º do art. 169 da Constituição Federal” (art. 6º). Eis as mencionadas disposições legais:
Art. 2º Ficam transformadas para o nível FC-6 as funções comissionadas de Chefe de Cartório das Zonas Eleitorais do Distrito Federal e da capital e interior dos Estados, níveis FC-4 e FC-1, criadas pelo art. 1º da Lei nº 10.842, de 20 de fevereiro de 2004, e indicadas e quantificadas no Anexo II .
(...)
Art. 4º O Tribunal Superior Eleitoral baixará as instruções necessárias à aplicação desta Lei.
(...)
Art. 6º A eficácia desta Lei e de seus efeitos financeiros fica condicionada aos limites orçamentários autorizados na lei de diretrizes orçamentárias e em anexo próprio da lei orçamentária anual, nos termos do § 1º do art. 169 da Constituição Federal .
Art. 7º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Portanto, entendo que andou bem a Turma de origem quando concluiu que as ressalvas dos artigos 4º e 6º retardaram o início da eficácia da Lei n.º 13.150/2015, especialmente porque a transformação da FC-1 e FC-6 dependia da previsão na Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e na Lei Orçamentária Anual – LOA. Trago à baila os trechos pertinentes da decisão guerreada (Evento 01 – ACORTR10):
ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. SERVIDOR PÚBLICO. ATIVIDADE DE CHEFE DE CARTÓRIO. TRE/GO. TRANSFORMAÇÃO DE FUNÇÃO COMISSIONADA DE CHEFE DE CARTÓRIO EM FC6. LEI 13.150/2015. EFICÁCIA E EFEITOS FINANCEIROS CONDICIONADOS À REGULAMENTAÇÃO E PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA. DIREITO À FC6 NO PERÍODO DE 14/01/2016 A 31/03/2016. OMISSÃO/CONTRADIÇÃO SANADA. EMBARGOS DA PARTE AUTORA ACOLHIDOS.
1. (...).
5. Assiste razão à parte autora. A Lei n. 13.150, de 27 de julho de 2015, que criou cargos efetivos e funções comissionadas nos quadros de pessoal dos Tribunais Regionais Eleitorais, destinados às Zonas Eleitorais, e transformou funções de Chefe de Cartório, previu em seu art. 2º o seguinte:
Art. 2º Ficam transformadas para o nível FC-6 as funções comissionadas de Chefe de Cartório das Zonas Eleitorais do Distrito Federal e da capital e interior dos Estados, níveis FC-4 e FC-1, criadas pelo art. 1º da Lei nº 10.842, de 20 de fevereiro de 2004, e indicadas e quantificadas no Anexo II.
6. Todavia, observa-se que a própria lei condicionou a sua eficácia e efeitos financeiros à regulamentação a ser efetivada pelo TSE e à autorização orçamentária prevista na lei de diretrizes orçamentárias, nos seguintes termos:
Art. 4º O Tribunal Superior Eleitoral baixará as instruções necessárias à aplicação desta Lei.
Art. 5º As despesas decorrentes da aplicação desta Lei correrão à conta das dotações orçamentárias consignadas aos Tribunais Regionais Eleitorais.
Art. 6º A eficácia desta Lei e de seus efeitos financeiros fica condicionada aos limites orçamentários autorizados na lei de diretrizes orçamentárias e em anexo próprio da lei orçamentária anual, nos termos do § 1º do art. 169 da Constituição Federal.
7. Tratando-se de norma de eficácia condicionada à regulamentação, o TSE não demorou a editar a Res. nº 23.448, de 22/09/2015, que aprovou as instruções para aplicação da Lei n. 13.150/2015, fazendo-o nestes termos com relação à transformação das funções de Chefe de Cartório, níveis FC-1 e FC-4, para nível FC-6:
Art. 2o Os cargos de Analista Judiciário e as funções comissionadas de Chefe de Cartório, nível FC-6, criados respectivamente pelos incisos I e II do art. 1o da Lei no 13.150, de 27 de julho de 2015, bem como a transformação das funções de Chefe de Cartório, níveis FC-1 e FC-4, para nível FC-6, nos termos do art. 2o da Lei no 13.150, de 27 de julho de 2015, poderão ser providos e implementados nas Zonas Eleitorais a partir de 2016, na forma do Anexo II, condicionados aos limites autorizados no Anexo V, específico da Lei Orçamentária Anual de 2016.
8. Como visto, o pagamento da pretendida gratificação FC-6 passou a ser devido a partir da regulamentação advinda da Res. 23.448/2015 do TSE e previsões orçamentárias contidas na Lei n. 13.255, de 14/01/2016 (Lei orçamentária da União para exercício financeiro de 2016).
9. Sobre a necessidade da concessão de reajustes a servidores públicos estar condicionada à existência de prévia dotação orçamentária e de autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, trago à colação o julgado proferido pela TNU como representativo de controvérsia no Pedido de Uniformização de Interpretação de Lei n. 0513537- 81.2017.4.05.8100:
PEDIDO DE UNIFORMIZAÇÃO DE INTERPRETAÇÃO DE LEI FEDERAL. REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. DIREITO ADMINISTRATIVO. DIREITO FINANCEIRO. REAJUSTE AOS SERVIDORES DAS CARREIRAS DO PODER JUDICIÁRIO DA UNIÃO. NECESSIDADE DE CONFORMAÇÃO ÀS NORMASAUTORIZADORAS CONTIDAS NA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS. INCIDENTE CONHECIDO E PROVIDO. 1. O ART. 169, §1º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE 1988, DISPÕE QUE A CONCESSÃO DE REAJUSTES AO PESSOAL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, DIRETA OU INDIRETA, ESTÁ CONDICIONADA À EXISTÊNCIA DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA SUFICIENTE PARA ATENDER ÀS PROJEÇÕES DE DESPESA (INCISO I) E DE AUTORIZAÇÃO ESPECÍFICA NA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS, RESSALVADAS AS EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA (INCISO II). A CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA EXIGE QUE A CONCESSÃO DE REAJUSTE TENHA SUPORTE ORÇAMENTÁRIO SUFICIENTE E ENCONTRE AMPARO NO PROGRAMA DE GASTOS PREVISTOS NA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS, SOB PENA DE AUSÊNCIA DE EFICÁCIA DA DETERMINAÇÃO ATÉ QUE ESSES REQUISITOS SEJAM OBSERVADOS (STF, AO MC 568/RS, PLENO, REL. MIN. ILMAR GALVÃO, DJ 27/04/2001). 2. A INCIDÊNCIA RETROATIVA DO REAJUSTE, A FIM DE QUE FOSSE OBSERVADA A DATA DE 1º DE ABRIL DE 2016, INFRINGE A REGRA DO ART. 98, §2º, DA LEI N. 13.242/2015, APROVADA COMO LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS PARA A LEI ORÇAMENTÁRIA DE 2016, ANO DE APLICAÇÃO DO REAJUSTE PREVISTO PELA LEI N. 13.317. ALÉM DA EVENTUAL ANTINOMIA COM A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS, A INTERPRETAÇÃO PERSEGUIDA PELA PARTE AUTORA TAMBÉM ESTARIA EM OPOSIÇÃO AO DISPOSTO PELO ART. 169, §1º, II, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE 1988. 3. TESE FIXADA: O TERMO INICIAL DOS EFEITOS FINANCEIROS DECORRENTES DO REAJUSTE CONCEDIDO AOS CARGOS EM COMISSÃO - CJS DOS SERVIDORES DO PODER JUDICIÁRIO DA UNIÃO É 21 DE JULHO DE 2016 (ART. 4º, ANEXO III, DA LEI Nº 13.317/2016; ART. 98, § 2º DA LEI Nº 13.242/2015; E, PORTARIA CONJUNTA STF N. 01/2016). 4. PEDIDO DE UNIFORMIZAÇÃO CONHECIDO E PROVIDO. (Pedido de Uniformização de Interpretação de Lei (Turma) 0513537-81.2017.4.05.8100, FABIO CESAR DOS SANTOS OLIVEIRA - TURMA NACIONAL DE UNIFORMIZAÇÃO, julgamento em 17/08/2018, publicação em 22/08/2018.)
10. Em consonância com a Portaria n. 609/PRES, de 17/10/2016, do então Presidente do TRE/GO (anexada nos autos), os efeitos financeiros decorrentes das alterações das funções comissionadas dos ocupantes das Chefias de Cartório deveriam retroagir a 1º de abril de 2016, razão pela qual a função comissionada da parte autora passou a ser paga no nível FC6 a partir de 01/04/2016.
11. Contudo, como a Lei n. 13.255/2016 (Diretriz orçamentária da União para exercício financeiro de 2016) passou a vigorar a partir de 14/01/2016, restou satisfeita nesta data a condição estabelecida na Lei n. 13.150/2015, não havendo motivo para que o pagamento fosse efetivado apenas a partir de 01/04/2016.
12. Embargos de declaração acolhidos para, sanando a contradição existente, determinar que as diferenças existentes entre a FC1 e FC6, sejam pagas no período de 14/01/2016 até 31/03/2016.
De fato, nos termos do art. 169, §1º, da Constituição Federal de 1988, é vedado o aumento de remuneração sem a prévia dotação orçamentária e sem autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias:
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar. (Redação dada pela pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo e pensionistas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não pode exceder os limites estabelecidos em lei complementar. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021)
§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) (Vide Emenda constitucional nº 106, de 2020)
I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
Ora, o aumento previsto no art. 2º da Lei n.º 13.150/2015, analisado isoladamente, seria nitidamente inconstitucional, pois não previsto na Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e na Lei Orçamentária Anual – LOA referentes ao ano de 2015.
No entanto, a ressalva do art. 6º contorna o vício da inconstitucionalidade e é muito claro que tanto a eficácia da Lei como seus efeitos financeiros só terão início após devidamente autorizados na legislação orçamentária.
Assim sendo, totalmente descabida a pretensão de fixar o termo inicial do pagamento à data de vigência da Lei n.º 13.150/2015, pois ausente, naquele momento, a previsão orçamentária que garantiria sua constitucionalidade.
No Tema 180, cuja ementa já foi citada na decisão guerreada, a TNU decidiu caso semelhante. Eis um trecho do voto vencedor proferido pelo Juiz Federal Fábio César dos Santos Oliveira:
“(...) 12. Ao proceder à análise do mérito da causa, destaco que a Lei n. 13.317/2016, publicada em 21/07/2016, substituiu o Anexo III, da Lei n. 11.416/2006 pelo Anexo III, da Lei n. 13.317/2016, para conceder reajuste da remuneração dos cargos em comissão - CJs das carreiras dos servidores do Poder Judiciário da União a partir de “1º de abril de 2016”, conforme o previsto em seu art. 4º. Entretanto, a Portaria Conjunta STF n. 01, de 21/07/2016, ao regulamentar a aplicação do aludido reajuste, dispôs que: “Os efeitos financeiros decorrentes do disposto no inciso II do artigo 2º, inciso II do §1º do artigo 3º, no artigo 4º, no artigo 5º, e nos Anexos II e III da Lei n. 13.317, de 20 de julho de 2016, ocorrerão a partir de 21 de julho de 2016”.
13. Para solução da questão oriunda da divergência entre a data prevista para início de concessão de reajuste (01/04/2016) e aquela em que houve a publicação da lei que o veicula (21/07/2016), assinalo que o art. 169, §1º, da Constituição da República de 1988, dispõe que a concessão de reajustes ao pessoal da Administração Pública, direta ou indireta, está condicionada à existência de prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa (inciso I) e de autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e sociedades de economia mista (inciso II). Nesses termos, a Constituição da República exige que a concessão de reajuste tenha suporte orçamentário suficiente e encontre amparo no programa de gastos previstos na Lei de Diretrizes Orçamentárias, sob pena de ausência de eficácia da determinação até que esses requisitos sejam observados (STF, AO MC 568/RS, Pleno, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ 27/04/2001).
14. No recurso sob análise, a existência de prévia dotação orçamentária na Lei Orçamentária Anual cumpre a exigência veiculada pelo art. 169, §1º, I, da Constituição da República de 1988. Entretanto, para ajustar-se às normas contidas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias, é preciso que o reajuste somente se opere a partir da efetiva publicação da Lei n. 13.317 em 21/07/2016, quando ela entrou em vigor, consoante o disposto pelo seu art. 8º.
15. A incidência retroativa do reajuste, a fim de que fosse observada a data de 1º de abril de 2016, arrosta a regra do art. 98, §2º, da Lei n. 13.242/2015 ("Os projetos de lei ou medidas provisórias previstos neste artigo, e as leis deles decorrentes, não poderão conter dispositivo com efeitos financeiros anteriores à entrada em vigor ou à plena eficácia"), aprovada como lei de diretrizes orçamentárias para a lei orçamentária de 2016, ano de aplicação do reajuste previsto pela Lei n. 13.317. Além da eventual antinomia com a lei de diretrizes orçamentárias, a interpretação perseguida pela parte autora também estaria em oposição ao disposto pelo art. 169, §1º, II, da Constituição da República de 1988.
16. A necessidade de conformação legal, em obediência às normas de finanças públicas da Constituição da República de 1988, infirma a aplicação do critério cronológico para resolução da antinomia aventada, porque a lei ordinária, por meio da qual houve a concessão do reajuste, deve ser compatível com a Lei de Diretrizes Orçamentárias que lhe for anterior. De igual modo, a Portaria Conjunta STF n. 01, de 21/07/2016, não infringe os princípio da legalidade e da separação de poderes (arts. 2° e 37, caput, da Constituição da República de 1988), pois ela apenas deu conteúdo concreto à norma resultante da interpretação da Lei n. 13.317/2016 à luz da Lei de Diretrizes Orçamentárias, cabendo à autoridade administrativa proceder à interpretação dos dispositivos legais conforme a Constituição.
17. A tramitação dos projetos de lei tem ritmo variado, não sendo possível estimar com exatidão a data em que serão aprovados nas Casas Legislativas e promulgados pelo Chefe do Poder Executivo. Portanto, ainda que se cogitasse que a promulgação efetiva do projeto - que deu origem à Lei n. 13.317 - ocorresse antes de abril de 2016, a solução que melhor se coaduna com a norma do art. 169, §1º, da Constituição da República de 1988, é aquela que impõe a eficácia do reajuste a partir de 21 de julho de 2016.
18. Posto isso, voto por conhecer e dar provimento ao Pedido de Uniformização para fixar a tese de que “o termo inicial dos efeitos financeiros decorrentes do reajuste concedido aos cargos em comissão - CJs dos servidores do Poder Judiciário da União é 21 de julho de 2016 (art. 4º, Anexo III, da Lei nº 13.317/2016; art. 98, § 2º da Lei nº 13.242/2015; e, Portaria Conjunta STF n. 01/2016).”
(TNU, PEDILEF n.º 0513537-81.2017.4.05.8100, rel. Juiz Federal Fábio César dos Santos Oliveira, j. 17.08.2018)
Portanto, proponho a tese de que “Não é possível retroagir o termo inicial do pagamento da função FC-6 aos Chefes de Cartório Eleitoral para a data de vigência da Lei n.º 13.150/2015, pois o seu art. 6º condicionou sua eficácia e efeitos financeiros à autorização prevista na Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e na Lei Orçamentária Anual – LOA (art. 169, § 1º, da CF/88)”.
Reitero que a TNU ainda não se posicionou a respeito da data correta, se da edição da Lei n.º 13.255/2016, que entrou em vigência no dia 15.01.2016, ou se de 01.04.2016, como fixado pelo Tribunal Regional Eleitoral de Goiás (Portarias n.º 570/2016 e 609/2016 daquela Corte Eleitoral) para os Chefes de Cartório Eleitoral daquele Estado.
Concluindo, voto por CONHECER e NEGAR PROVIMENTO ao incidente de uniformização proposto pela parte autora.
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