SCES, TRECHO 3, Setor de Clubes Esportivos Sul - Polo 8 - Lote 9 - Bairro: Asa Sul - CEP: 70200-003 - Fone: (61) 3022-7000 - www.cjf.jus.br - Email: turma.uniformi@cjf.jus.br

Pedido de Uniformização de Interpretação de Lei (Turma) Nº 5010596-85.2020.4.02.5101/RJ

VOTO

1. Pedido de Uniformização de Interpretação de Lei Federal (PUIL) formulado pela parte Autora, com fulcro no art. 14, § 2º, da Lei 10.259/2001, em face de acórdão proferido pela 8ª Turma Recursal do Rio de Janeiro, que negou provimento ao recurso inominado que houvera interposto, mantendo a sentença da instância originária de improcedência do pedido inicial de “percepção da Gratificação de Desempenho de Atividade do Seguro Social - GDASS de acordo com o montante mínimo pago aos servidores em atividade, atualmente de 70 (setenta) ponto”. O pedido inicial inclui, ainda, a condenação da parte Ré (INSS), no pagamento dos valores atrasados, correspondentes à diferença entre o que a parte Autora “deveria ter recebido e o que efetivamente recebeu desde o início da vigência da Lei n. 13.324/2016”, tudo devidamente corrigido e com juros.

2. Razões do PUIL apresentado pela parte Autora: a) é servidor aposentado da Carreira do Seguro Social, com direito à paridade, não sendo contemplado, todavia, com incorporação da GDASS nos termos da Lei 13.324/2016; b) não recebeu a GDASS na ativa por ao menos 5 (cinco) anos e por isso não se beneficiou pelos arts. 87 e 88 da Lei 13.324/2016, sendo-lhe pago 50 (cinquenta) pontos da Gratificação (art. 16 da Lei 10.855/2004), montante abaixo do mínimo legal estabelecido pelo art. 11, § 1º, da mesma Lei 10.855/2004; c) com a edição da Lei 13.324/2016, alterando o § 1º do art. 11 da Lei 10.855/2004, 70 (setenta) dos 100 (cem) pontos adquiriram natureza genérica, pois pagos independentemente dos resultados das avaliações de desempenho, pelo que precisam ser garantidos a todos os inativos com direito à paridade; d) o § 1º do art. 11, da Lei 10.855/2004, alterado pelo art. 38 da Lei 13.324/2016, em momento algum exclui aposentados e pensionistas da sua esfera de incidência, sendo dispositivo abrangente, a fixar patamar mínimo para a percepção da GDASS por todos, e não apenas para os ativos; e) o art. 16 da Lei 10.855/2004, na parte em que prevê o pagamento de apenas 50 (cinquenta) pontos para inativos, encontra-se tacitamente revogado pelo art. 11, § 1º, na redação dada pela Lei 13.324/2016; f) com as alterações promovidas pela Lei 13.324/2016 no regramento da GDASS, a parte Ré dividiu os destinatários da vantagem em comento em 3 grupos: (i) servidores em atividade, que percebem a GDASS entre 70 (setenta) e 100 (cem) pontos; (ii) servidores aposentados e pensionistas, titulares de paridade e integralidade e que, contemplados pelos arts. 87 e 88 da Lei 13.324/2016 por terem recebido a gratificação por 5 (cinco) anos na ativa, percebem a GDASS também entre 70 (setenta) e 100 (cem) pontos; (iii) servidores aposentados e pensionistas, titulares de paridade e integralidade, mas que, não beneficiados pelos arts. 87 e 88 da Lei 13.324/2016, percebem a GDASS em apenas 50 (cinquenta) pontos; g) assim, o INSS criou 2 grupos de inativos que, não obstante terem regimes previdenciários e direitos constitucionais rigorosamente idênticos, recebem tratamentos jurídicos distintos; h) na medida em que a Lei 13.324/2016 fixou o patamar mínimo de 70 (setenta) pontos por servidor ativo para a GDASS, atribuiu caráter genérico a esses 70 (setenta) pontos e, ainda, tornou-os compatíveis com a inatividade, sendo inaceitável que continue a perceber apenas 50 (cinquenta) pontos; i) a situação caracteriza uma burla ao direito à paridade dos inativos, segundo julgado da Turma Recursal do Rio Grande do Norte.

3. Intimada, a parte adversa (INSS) apresentou resposta escrita ao PUIL. Alegou, em síntese: a) a parte Autora não efetuou a demonstração efetiva do confronto; b) o acórdão impugnado deve ser mantido, tendo em vista que o art. 11, § 1º da Lei n. 10.855/2004, que alterou o limite mínimo para recebimento da GDASS de 30 para 70 pontos, diz respeito exclusivamente aos servidores da ativa; c) o art. 16 da Lei n. 10.855/2004, que estabelece 50 pontos de GDASS para os inativos, em nada foi alterado pelas inovações trazidas pela Lei 13.324/2016; d) o princípio da isonomia, invocado pela parte Demandante, não pode significar tratamento idêntico entre ativos e inativos, pois, em se tratando de isonomia, há um fator de discrímen entre eles, razão pela qual não há que se falar em igualdade jurídica aos faticamente desiguais; e) o tratamento diferenciado aos aposentados e pensionistas foi imposto pelo legislador, não cabendo à Administração Pública atuar fora dos estreitos limites fixados pelo diploma legal; f) ainda que isonomia houvesse, o STF entende que ao Poder Judiciário não cabe conceder aumentos sob o argumento de violação à isonomia, conforme seu Enunciado n° 339 e sua Súmula Vinculante nº 37.

4. O Juízo Gestor das Turmas Recursais do Rio de Janeiro admitiu o PUIL, indicando como cerne da questão a ser uniformizada a de saber “se é possível ou não estender o pagamento da GDASS a partir da vigência da Lei 13.324/2016, embora já tenha ocorrido a efetiva implantação do primeiro ciclo de avaliação”.

5. A Presidência da TNU igualmente admitiu o PUIL, ordenando sua distribuição, tendo sido concluso o Pedido de Uniformização com anotação de possível afetação como representativo de controvérsia.

6. Na Sessão de 26/08/2021, a TNU conheceu e afetou o PUIL como representativo de controvérsia, com a seguinte questão: “saber se a pontuação mínima da Gratificação de Desempenho de Atividade do Seguro Social - GDASS, fixada pela Lei 13.324/2016 para o pessoal da ativa em 70 pontos, possui caráter genérico, devendo, por isso, ser estendida, nesse patamar, ao pessoal inativo com direito a paridade, mesmo depois de iniciados os ciclos de avaliação” (Tema 294).

7. Publicados editais, admissão da Federação Nacional dos Sindicatos de Trabalhadores em Saúde, Trabalho, Previdência e Assistência Social - FENASPS, bem como de três Sindicatos estaduais da categoria, como amici curiae, além de outras comunicações. A FENASPS apresentou manifestação (Evento 28, intitulando-a de Memoriais) e a Coordenação das Turmas Recursais da Seção Judiciária de Goiás prestou informação (Evento 52). O MPF se deu por ciente (Evento 58).

8. Em 04/02/2022 (Evento 60), o processo foi novamente remetido ao Gabinete da Relatoria, depois de realizadas todas as providências preparatórias.

9. É o relatório.

VOTO

PEDIDO DE UNIFORMIZAÇÃO DE INTERPRETAÇÃO DE LEI FEDERAL - PUIL. REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA - TEMA 294. CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E PREVIDENCIÁRIO. GRATIFICAÇÃO DE DESEMPENHO DE ATIVIDADE DO SEGURO SOCIAL - GDASS. ART. 11, § 1º, DA LEI 10.855/2004, NA REDAÇÃO DADA PELA LEI 13.324/2016, FIXANDO O LIMITE MÍNIMO DO PAGAMENTO DA GDASS EM 70 PONTOS, PARA INTEGRANTES EM ATIVIDADE DA CARREIRA DO SEGURO SOCIAL. CARÁTER GENÉRICO DA FRAÇÃO DA GDASS ASSIM FIXADA LEGALMENTE, NÃO OBSTANTE A REALIZAÇÃO DE CICLOS DE AVALIAÇÃO. NECESSIDADE DE EXTENSÃO DO MESMO PATAMAR A APOSENTADOS E PENSIONISTAS COM DIREITO À PARIDADE (ART. 40, §§ 4º E 8º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL - REDAÇÃO ORIGINAL). ACOLHIMENTO DO PEDIDO DE UNIFORMIZAÇÃO PARA: A) FIXAR A TESE DO TEMA 294 NO SENTIDO DE QUE "A PONTUAÇÃO MÍNIMA DA GRATIFICAÇÃO DE DESEMPENHO DE ATIVIDADE DO SEGURO SOCIAL - GDASS, FIXADA EM 70 (SETENTA) PONTOS PELO § 1º DO ART. 11 DA LEI 10.855/2004, NA REDAÇÃO DADA PELA LEI 13.324/2016, PARA INTEGRANTE EM ATIVIDADE DA CARREIRA DO SEGURO SOCIAL, POSSUI CARÁTER GENÉRICO, NÃO OBSTANTE A REALIZAÇÃO DE CICLOS DE AVALIAÇÃO, DEVENDO, POR ISSO, SER ESTENDIDA, NAQUELE PATAMAR, A INATIVO E A PENSIONISTA COM DIREITO A PARIDADE"; B) ANULAR O ACÓRDÃO DA TURMA RECURSAL DE ORIGEM (QO 20/TNU), COM RETORNO DOS AUTOS À ORIGEM, A FIM DE APRECIAR PONTO OMISSO E JULGAR NOVAMENTE A CAUSA, COM VINCULAÇÃO AO ENTENDIMENTO DO COLEGIADO NACIONAL SOBRE A MATÉRIA DE DIREITO.

Declarações iniciais

10. O PUIL se encontra pronto para julgamento. E a sua admissão já foi analisada, quando da afetação em representativo de controvérsia.

11. Na decisão de afetação, entendeu a TNU que a questão de direito material, além de controversa, tem o potencial de alcançar inúmeros outros processos e recursos no âmbito dos JEF's, Turmas Recursais e do próprio Colegiado Nacional. Em razão disso, o PUIL foi conhecido e convertido em representativo de controvérsia, com a seguinte questão submetida a julgamento: "saber se a pontuação mínima da Gratificação de Desempenho de Atividade do Seguro Social - GDASS, fixada pela Lei 13.324/2016 para o pessoal da ativa em 70 pontos, possui caráter genérico, devendo, por isso, ser estendida, nesse patamar, ao pessoal inativo com direito a paridade, mesmo depois de iniciados os ciclos de avaliação".

12. Passa-se, então, ao julgamento do mérito do PUIL.

Manifestação do amicus curiae - FENASPS

13. A FENASPS compareceu nos autos para apresentar manifestação (Evento 28, intitulada de Memoriais), alegando o seguinte: a) a parte Autora ao passar à condição de aposentada teve a GDASS incorporada aos seus proventos na forma do art. 16 da Lei nº 10.855/2004 (50 pontos); b) o art. 11, § 1º, a Lei n. 10.855/2004 garantia aos  servidores que permaneciam em atividade a GDASS entre 100 (patamar máximo) e 30 pontos (patamar mínimo); c) a incorporação da GDASS aos proventos dos servidores aposentados (em 50 pontos) sempre esteve acima do patamar mínimo pago aos servidores em atividade (30 pontos); d) com a edição da Lei n. 13.324, em 2016, houve substancial alteração no valor mínimo pago a título de GDASS aos servidores em atividade - máximo de 100 pontos e mínimo de 70 pontos; e) a inovação legislativa instituiu verdadeiro benefício/vantagem mais favorável a esses servidores - pelo exclusivo exercício do cargo irão auferir 70 pontos a título de GDASS; f) até 2009, os tribunais, inclusive STF, reconheceram o caráter genérico da GDASS e sua extensão aos inativos e pensionistas com direito à paridade, sendo que, após homologação dos resultados de avaliação e conclusão do primeiro ciclo de avaliação, tornou-se efetivamente pro labore faciendo e deixou de ser necessário o pagamento equiparado entre ativos e inativos; g) a discussão nos autos não é quanto ao momento em que implementada a avaliação de desempenho dos servidores ativos, mas sim a repercussão no pagamento da GDASS aos inativos em face das inovações trazidas pela Lei 13.324/2016; h) com a alteração do art. 11, § 1º da Lei n. 10.855/2004, pela Lei nº 13.324/2016 (limite de 70 pontos aos ativos independentemente de avaliação de desempenho), houve inobservância à garantia da paridade, uma vez que foi mantido o disposto no art. 16 da Lei n. 10.855/2004 (50 pontos aos inativos); i) não há como acolher a tese autárquica no sentido de que se aplicaria ao caso a tese firmada no Tema 983/STF e de que a Lei nº 13.324/2016 não teria o condão de retornar ao status anterior de paridade remuneratória entre servidores ativos e inativos; j) tratando de paridade que decorre da Constituição Federal é despicienda a previsão legal do pagamento da fração fixa da GDASS (70 pontos) aos aposentados e pensionistas, não configurando a extensão ofensa ao princípio da legalidade, à separação de poderes ou à Súmula Vinculante nº 37; l) o pedido encontra amparo em precedentes do TRF´s, TR´s e STJ; m) em atenção ao princípio da paridade, é devida a complementação do pagamento da GDASS aos aposentados e pensionistas, garantindo-lhes o patamar mínimo de 70 pontos alcançado aos servidores ativos, devendo ser provido o PUIL.

Memoriais do INSS

14. Após a inclusão em pauta, o INSS apresentou Memoriais (Evento 63 - em 22.03.2022), dos quais se destaca o seguinte: a) o disposto no art. 11, § 1º, da Lei 10.855/2004 diz respeito exclusivamente aos servidores ativos, condicionando o § 2º do mesmo artigo que a pontuação será distribuída em função dos resultados obtidos nas avaliações de desempenho individual e institucional; b) a Lei 13.324/2016 não alterou o art. 16 da Lei 10.855/2004, que regulamenta a incorporação da GDASS aos proventos de aposentadoria ou às pensões; c) desde a implementação de desempenho, em 2009, o pagamento da GDASS resultado de procedimento avaliativo do servidor; d) somente aos servidores recém nomeados é atribuída a GDASS sem prévia avaliação de desempenho, por haver previsão legal; e) as avaliações de desempenho individual e institucional se complementam e seus procedimentos são realizados e monitorados criteriosamente, evidenciando a natureza jurídica pro labore faciendo da GDASS; f) o tratamento diferenciado aos aposentados e pensionistas foi imposto pelo legislador, com amparo em critério razoável de discriminação; g) pedido semelhante foi rejeitado nos autos da Ação Coletiva n. 1004934-37.2019.4.01.3400; h) é inconstitucional substituir o Poder Executivo pelo Poder Judiciário em matéria relativa a aumento da remuneração de servidor público (arts. 2º, 61, § 1º, I, 63, I, e 169, I e parágrafo único, todos da CRFB, e Súmula 339/STF); i) segundo a jurisprudência superior, a GDASS deixou de ser considerada gratificação genérica a partir da homologação de seu primeiro ciclo avaliativo, pelo que não há como se falar de paridade a partir de uma modificação legal que apenas indica a forma de cálculo da mesma para servidores ativos; j) os Temas 983 e 1082 do STF reforçam esse entendimento; l) decisão monocrática do Min. Ricardo Lewandowski, em caso idêntico ao dos presentes autos, proferida no RE 1.354.417/PR, DJe de 15.12.2021, transitada em julgado em 9.3.2022, reconheceu a impossibilidade de extensão da gratificação aos servidores inativos, dando provimento ao extraordinário interposto, reformando acórdão que havia assegurado a servidor inativo o mínimo fixo de 70 pontos da GDASS; m) não acolhimento do PUIL, sugerindo-se a fixação da seguinte tese: "A pontuação mínima da Gratificação de Desempenho de Atividade do Seguro Social - GDASS, fixada pela Lei 13.324/2016 para o pessoal da ativa em 70 pontos, não possui caráter genérico, não devendo, por isso, ser estendida, nesse patamar, ao pessoal inativo, mesmo depois de iniciados os ciclos de avaliação".

Arcabouço normativo e tratamento ao longo do tempo

15. A Gratificação de Desempenho de Atividade do Seguro Social (GDASS) foi instituída pela MP 146, de 11/12/2003, a qual foi convertida na Lei 10.855/2004, que dispôs sobre a reestruturação da carreira Previdenciária no âmbito do INSS, nos seguintes termos dos arts. 6º e 11 (redação original):

 Art. 6º A remuneração dos servidores integrantes da Carreira do Seguro Social será composta das seguintes parcelas:

(...)

III - Gratificação de Desempenho de Atividade do Seguro Social - GDASS; e

(...)

 Art. 11. Fica instituída a Gratificação de Desempenho de Atividades do Seguro Social - GDASS, devida aos integrantes da Carreira do Seguro Social por desempenho institucional e individual, no valor máximo de R$ 513,00 (quinhentos e treze reais), para o nível superior, R$ 184,00 (cento e oitenta e quatro reais), para o nível intermediário e R$ 101,00 (cento e um reais), para o nível auxiliar, sujeita apenas aos índices de reajuste geral aplicáveis à remuneração dos servidores públicos federais. (sem grifos no original)  

   § 1º A avaliação de desempenho institucional, limitada a 40% (quarenta por cento) do valor da GDASS, visa a aferir o desempenho no alcance das metas organizacionais.

      § 2º A atribuição dos valores a cada servidor observará os percentuais mínimos e máximos obtidos na avaliação de desempenho institucional, observada a avaliação coletiva dos servidores do INSS e da unidade de avaliação do servidor, e o desempenho individual.

      § 3º A avaliação de desempenho individual, limitada a 60% (sessenta por cento) do valor da GDASS, visa a aferir o desempenho do servidor no exercício das atribuições do cargo ou função, com foco na sua atuação na equipe para o alcance dos objetivos organizacionais.

      § 4º A média das avaliações de desempenho do conjunto de servidores do INSS não poderá ser superior a 60% (sessenta por cento).

      § 5º A GDASS será paga, de forma não-cumulativa, com a Gratificação de Atividade de que trata a Lei Delegada nº 13, de 27 de agosto de 1992, e não servirá de base de cálculo para quaisquer outros benefícios ou vantagens.

      § 6º O servidor que não alcançar 35% (trinta e cinco por cento) da pontuação relativa à avaliação de desempenho será submetido a processo de capacitação, devendo ser novamente avaliado, no prazo de 6 (seis) meses, contados da avaliação anterior.

      § 7º O servidor só perderá o direito à percepção da GDASS, em virtude de avaliação de desempenho, se obtiver pontuação inferior à prevista no § 6º deste artigo também na segunda avaliação.

16. Posteriormente, a Lei 10.855/2004 sofreu alterações pelas Leis 10.997/2004, 11.501/2007, 11.907/2009 e 12.702/2012. Com a edição da Lei 11.501/2007, ficou estabelecido que a GDASS seria paga no limite máximo de 100 (cem) pontos e no mínimo de 30 (trinta) pontos por servidor.

17. Confira-se teor do art. 11 e do art. 16 da Lei 10.855/2004, com as alterações das leis acima citadas:

Art. 11. Fica instituída a Gratificação de Desempenho de Atividade do Seguro Social - GDASS, devida aos integrantes da Carreira do Seguro Social, quando em exercício de atividades inerentes às atribuições do respectivo cargo no INSS, em função do desempenho institucional e individual. (Redação dada pela Lei nº 12.702, de 2012)

§ 1º A GDASS será paga observado o limite máximo de 100 (cem) pontos e o mínimo de 30 (trinta) pontos por servidor, correspondendo cada ponto, em seus respectivos níveis e classes, ao valor estabelecido no Anexo VI desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 11.501, de 2007) (sem grifos no original)

§ 2º A pontuação referente à GDASS será assim distribuída: (Redação dada pela Lei nº 11.501, de 2007)

I - até 20 (vinte) pontos serão atribuídos em função dos resultados obtidos na avaliação de desempenho individual; e (Incluído pela Lei nº 11.501, de 2007)

II - até 80 (oitenta) pontos serão atribuídos em função dos resultados obtidos na avaliação de desempenho institucional. (Incluído pela Lei nº 11.501, de 2007).

(...)

§ 11. A partir de 1º de março de 2007 até 29 de fevereiro de 2008 e até que sejam regulamentados os critérios e procedimentos de aferição das avaliações de desempenho individual e institucional, e processados os resultados da 1ª (primeira) avaliação de desempenho, para fins de atribuição da GDASS, o valor devido de pagamento mensal por servidor ativo será de 80 (oitenta) pontos, observados os respectivos níveis e classes. (Incluído pela Lei nº 11.501, de 2007)

§ 12. O resultado da 1ª (primeira) avaliação de desempenho gerará efeitos financeiros a partir do início do 1º (primeiro) período de avaliação, devendo ser compensadas eventuais diferenças pagas a maior ou a menor. (Incluído pela Lei nº 11.501, de 2007)

(...)

Art. 16. Para fins de incorporação da GDASS aos proventos de aposentadoria ou às pensões relativos a servidores da Carreira do Seguro Social, serão adotados os seguintes critérios: (Redação dada pela Lei nº 11.501, de 2007) (sem grifos no original)

I - para as aposentadorias concedidas e pensões instituídas até 19 de fevereiro de 2004, a gratificação a que se refere o caput deste artigo será paga aos aposentados e pensionistas: (Redação dada pela Lei nº 11.907, de 2009)

a) a partir de 1º de julho de 2008, em valor correspondente a 40 (quarenta) pontos; e (Incluído pela Lei nº 11.907, de 2009)

b) a partir de 1º de julho de 2009, em valor correspondente a 50 (cinqüenta) pontos. (Incluído pela Lei nº 11.907, de 2009) (sem grifos no original)

II - para as aposentadorias concedidas e pensões instituídas após 19 de fevereiro de 2004: (Redação dada pela Lei nº 11.501, de 2007)

a) quando o servidor que deu origem à aposentadoria ou à pensão enquadrar-se no disposto nos arts. 3º e 6º da Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, e no art. 3º da Emenda Constitucional nº 47, de 5 de julho de 2005, aplicar-se-á o constante das alíneas a e b do inciso I do caput deste artigo; (Redação dada pela Lei nº 11.907, de 2009)

b) aos demais aplicar-se-á, para fins de cálculo das aposentadorias e pensões, o disposto na Lei nº 10.887, de 18 de junho de 2004. (Incluído pela Lei nº 11.501, de 2007)

18. Com a edição do Decreto 6.493/2008, da Portaria INSS/PRES 397, de 23/04/2009, e da Instrução Normativa INSS/PRES 38, de 22/04/2009, foram disciplinados os critérios e procedimentos específicos para a avaliação de desempenhos individual e institucional, para fins de aferição da GDASS.

19. Até que regulamentados e processados os critérios de avaliação da GDASS (individual e institucional), bem como homologados resultados da primeira avaliação, que ocorreu apenas em 2009, a compreensão dos tribunais sobre o tema foi no sentido de que a referida gratificação possuía caráter genérico e, portanto, extensível aos servidores inativos no mesmo patamar pago aos servidores ativos.

20. Tal entendimento estava em consonância com o consolidado pelo STF, no julgamento dos REs n. 476.279, 476.390 e 597.154, que deram origem à Súmula Vinculante 20, relativa à GDATA. Na oportunidade, o STF disse que a GDATA deveria ser estendida aos inativos nos mesmos patamares que os servidores ativos, "até a conclusão dos efeitos do último ciclo de avaliação (...)", uma vez que o patamar previsto para os servidores em atividade à época da GDATA estava sendo conferido de forma genérica a todos eles, sem qualquer fundamento no desempenho.

21. Assim, até 2009, na linha do entendimento firmado pelo STF quanto à GDATA, a GDASS vinha sendo paga aos inativos nos mesmos patamares pagos aos servidores em atividade.

22. A partir de 2009, homologados resultados da primeira avaliação, a GDASS perdeu o caráter de generalidade, passando, segundo se entende, à condição de "gratificação de desempenho" (pro labore faciendo). Isto é, de gratificação que está vinculada ao desempenho concretamente avaliado dos servidores - dependendo da produtividade e eficiência -, passando a justificar valores de pontuação distintos para ativos e inativos. Aliás, como se sabe, o entendimento foi reiteradamente adotado e acabou sendo consolidado pelo STF, já em 2018, no Tema 983:

Tema: 983 - Gratificações federais de desempenho: (I) termo final do pagamento equiparado entre ativos e inativos e (II) redução do valor pago aos aposentados e pensionistas e princípio da irredutibilidade de vencimentos.
Tese: I - O termo inicial do pagamento diferenciado das gratificações de desempenho entre servidores ativos e inativos é o da data da homologação do resultado das avaliações, após a conclusão do primeiro ciclo; II - A redução, após a homologação do resultado das avaliações, do valor da gratificação de desempenho paga aos inativos e pensionistas não configura ofensa ao princípio da irredutibilidade de vencimentos.

23. Assim, os aposentados e pensionistas, da Carreira do Seguro Social, a partir de 2009, após homologação do resultado das avaliações, passaram a fazer jus à GDASS expressamente conforme previsto no art. 16, I, "b", Lei 10.855/2004, ou seja, no importe de 50 pontos. Já os servidores em atividade passaram a receber GDASS conforme o resultado da avaliação institucional e individual.

24. Nesse período, após a homologação dos resultados da avaliação, não houve insurgência dos inativos ao final da equiparação, porquanto a pontuação prevista para eles no art. 16 Lei 10.855/2004 (50 pontos) estava acima do mínimo previsto para os servidores em atividade, que, à época, era de 30 pontos. Desse modo, inexistia motivo para que se insurgissem, na medida em que, auferindo pontuação acima do limite mínimo previsto para os ativos, não havia como e por que alegar ofensa à garantia da manutenção da paridade remuneratória.

25. Ocorre que, com a edição da Lei 13.324, de 29/07/2016, houve substancial alteração na redação do art. 11, § 1º, da Lei 10.855/2004, pois o limite mínimo da GDASS paga ao servidor em atividade, que era de 30 (trinta) pontos, passou a ser de 70 (setenta) pontos. Confira-se o teor da nova redação do dispositivo:

Art. 11. Fica instituída a Gratificação de Desempenho de Atividade do Seguro Social - GDASS, devida aos integrantes da Carreira do Seguro Social, quando em exercício de atividades inerentes às atribuições do respectivo cargo no INSS, em função do desempenho institucional e individual. (Redação dada pela Lei nº 12.702, de 2012) 

§ 1º A GDASS será paga observado o limite máximo de cem pontos e o mínimo de setenta pontos por servidor, correspondendo cada ponto, nos respectivos níveis e classes, ao valor estabelecido no Anexo VI. (Redação dada pela Lei nº 13.324, de 2016) (Produção de efeito) 

(...)

26. Ao pesquisar outros regramentos que dispõem sobre estruturação e/ou reestruturação de carreira, não se verifica em qualquer deles limite mínimo de gratificação tão elevado quanto aquele disposto no art. 11, § 1º da Lei 10.855/2004 (alterado pela Lei n. 13.324/2016). A título exemplificativo, cita-se abaixo algumas leis em que as gratificações ainda têm o limite mínimo fixado de forma parecida com o previsto anteriormente para a GDASS - 30 (trinta) pontos por servidor:

Lei n. 10.483/2002, que dispõe sobre a estruturação da carreira da Seguridade Social e do Trabalho - GDASST.

Lei n. 10.484/2002, que dispõe sobre a criação da Gratificação de Desempenho de Atividade Técnica de Fiscalização Agropecuária - GDATFA;

Lei 11.784/2008 que dispõe sobre a reestruturação do Plano Geral de Cargos do Poder Executivo - PGPE, de que trata a Lei n^o 11.357, de 19 de outubro de 2006, e de outros plano - GDPGPE, GDPST e GDATPRF.

27. O certo é que, pelo teor do art. 11, § 1º, da Lei 10.855/2004, alterado pela Lei 13.324/2016, está legalmente assegurado o pagamento da GDASS, que, em princípio, é devida “em função do desempenho institucional e individual” (caput do art. 11 da Lei), no patamar mínimo de 70 (setenta) pontos para o servidor em atividade, razão pela qual a esse limite mínimo obviamente devem ficar constrangidos os resultados obtidos nas avaliações de desempenho (institucional e individual). É dizer, por determinação legal, os resultados das avaliações do período, por servidor ativo beneficiado pela GDASS, não devem ficar aquém ou não podem implicar o pagamento menor que o mínimo de 70 (setenta) pontos da aludida gratificação de desempenho.

28. Com base nessa arquitetura legal que a parte Requerente do PUIL pede lhe seja assegurado o pagamento em idêntico patamar, esclarecendo não ter recebido a GDASS na ativa por ao menos 5 (cinco) anos, não se beneficiando dos arts. 87 e 88 da Lei 13.324/2016. Ou seja, pede seja firmado o entendimento de que a parcela mínima de 70 (setenta) pontos, no contexto legal delineado, tem natureza eminentemente genérica e, assim, seja uniformizada a interpretação da lei federal de acordo com o julgado paradigma. Não por outra razão, o Tema (294) foi afetado com a seguinte questão sendo submetida a julgamento: "saber se a pontuação mínima da Gratificação de Desempenho de Atividade do Seguro Social - GDASS, fixada pela Lei 13.324/2016 para o pessoal da ativa em 70 pontos, possui caráter genérico, devendo, por isso, ser estendida, nesse patamar, ao pessoal inativo com direito a paridade, mesmo depois de iniciados os ciclos de avaliação".

Decisões atinentes do Supremo Tribunal Federal

29. Nos seus Memoriais, o INSS noticia que o STF possui decisão monocrática recente reconhecendo a impossibilidade de extensão da gratificação aos servidores inativos, nos moldes pleiteados neste PUIL, dando provimento a um recurso extraordinário interposto e reformando acórdão que havia assegurado a servidor inativo o patamar mínimo de 70 pontos da GDASS. Com efeito, no RE 1.354.417/PR, DJe de 15.12.2021, trânsito em julgado em 9.3.2022, o Ministro Ricardo Lewandowski decidiu dar provimento a recurso extraordinário interposto pelo INSS, em face de acórdão do TRF da 4ª Região, cuja ementa assim concluía: "Considerando que restou assegurado ao servidor em atividade o mínimo fixo de 70 pontos, independente dos resultados da avaliação, tal parcela assume natureza geral, de modo que a não extensão da referida gratificação aos aposentados e pensionistas com direito a paridade, nos mesmos moldes que deferidos aos servidores em atividade, ofende o art. 40, §§ 4º e 8º, da Constituição Federal, em sua redação original".

30. A decisão do Ministro Ricardo Lewandowski se fundamenta, de início, no fato de que o Tema 983/STF, "além de fixar o termo inicial de pagamento diferenciado das gratificações de desempenho entre servidores ativos e inativos, também concluiu que não configura ofensa ao princípio da irredutibilidade de vencimentos a diminuição, após a homologação do resultado das avaliações, do valor das mencionadas gratificações pagas aos inativos e pensionistas". Depois, porque o STF reconheceu "a impossibilidade de estender a gratificação de desempenho de natureza pro labore faciendo, na pontuação máxima devida aos servidores públicos em atividade, aos aposentados e pensionistas" (Tema 1.082/STF). Como os critérios de avaliação já haviam sido implementados, era o caso de "afastar-se a paridade entre os servidores públicos ativos e inativos para extensão da Gratificação de Desempenho de Atividade do Seguro Social (GDASS)". Por isso, deu provimento ao extraordinário, para reconhecer "a impossibilidade de extensão da gratificação de desempenho na pontuação máxima (sic) prevista na Lei 13.324/2016 aos servidores inativos".

31. Acontece que, no corpo da decisão do RE 1.354.417/PR, consta que o Tribunal de origem (TRF da 4ª Região) assim dirimiu a controvérsia: "(1) o objeto desta ação não abrange o debate acerca da natureza geral da gratificação em si, mas o direito dos aposentados e pensionistas com direito a paridade ao recebimento da parcela fixa da gratificação em patamar igual ao assegurado a todos os servidores em atividade, independentemente do resultado das avaliações; (...) (4) as alterações legais (art. 11, § 1º, da Lei 10.855/2004, alterado pela Lei 13.324/2016) não tiveram o condão de transformar a GDASS em gratificação de natureza geral. Contudo, tal medida evidentemente garantiu que nenhum servidor ativo, sujeito à avaliação de desempenho, receba a título de Gratificação de Desempenho de Atividade da Seguridade Social pontuação inferior a 70 (setenta)". Por isso, a conclusão da ementa acima transcrita.

32. Concessa venia, o acórdão recorrido (do TRF da 4ª Região) no RE 1.354.417/PR não garantiu a servidores inativos a extensão da GDASS na pontuação máxima prevista na lei, nem assegurou paridade entre servidores públicos ativos e inativos quanto a toda a GDASS, depois de implementados os critérios de avaliação. Na verdade, como transcrito, o acórdão do TRF da 4ª Região literalmente registra que as alterações legais "não tiveram o condão de transformar a GDASS em gratificação de natureza geral". Entretanto, como o art. 11, § 1º, da Lei 10.855/2004, na alteração promovida pela Lei 13.324/2016, assegurou ao servidor em atividade o patamar mínimo de 70 pontos, a título de GDASS, entendeu que, por isso, tal parcela assume natureza geral e deve ser estendida ao servidor inativo com direito à paridade. Há uma distinção muito bem delineada, no acórdão do TRF da 4ª Região, que não foi percebida e muito menos enfrentada na decisão do RE 1.354.417/PR. E é uma distinção que exigia da decisão judicial que a revisou a demonstração de que os fundamentos determinantes dos Temas 983 e 1.082 do STF a ela também se ajustam, sob pena de incidência do disposto no art. 489, § 1º, V, CPC/2015.

33. No STF, há outra decisão com o mesmo resultado. Trata-se da decisão monocrática proferida pela Ministra Carmen Lúcia, em 11.10.2021, Publicação em 14.10.2021, igualmente transitada em julgado, no RE 1.346.354/PR. Recurso extraordinário mais uma vez interposto pelo INSS em face de acórdão do TRF da 4ª Região, cuja conclusão também reconhecia que os 70 (setenta) pontos mínimos da GDASS, depois da alteração promovida no art. 11, § 1º, da Lei 10.855/2004, pela Lei 13.324/2016, impunham à parcela em questão "natureza indiscutivelmente genérica, invariável e impessoal, já que seu pagamento não ficará sujeito à avaliação de desempenho, de modo que referido patamar deve ser assegurado aos aposentados e pensionistas com direito à paridade remuneratória, sob pena de violação ao art. 40, §§ 4º e 8º, da CF/88, em sua redação original".

34. A decisão proferida nesse RE 1.346.354/PR trilha fundamentação semelhante à da decisão proferida no RE 1.354.417/PR, ao invocar os Temas 983 e 1.082 do STF e ao ressaltar "ser inaplicável paridade entre servidores públicos ativos e inativos para extensão da Gratificação de Desempenho de Atividade do Seguro Social (GDASS)". E por concluir que o acórdão do TRF da 4ª Região divergiu da orientação jurisprudencial do próprio STF, a decisão deu provimento ao RE 1.346.354/PR, "para cassar o acórdão recorrido (al. a do inc. V do art. 932 do Código de Processo Civil e § 2º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal) e reconhecer a impossibilidade de extensão aos servidores públicos inativos da gratificação de desempenho na pontuação máxima (sic) prevista na Lei n. 13.324/2016".

35. Também para essa decisão, valem as mesmas ressalvas que se fez à decisão proferida no RE 1.354.417/PR. E isso não é tudo. E não o é porque, convém destacar, há decisões contemporâneas diferentes proferidas no âmbito do STF. Por exemplo, no RE 1.362.754/DF, o Ministro Alexandre de Moraes proferiu decisão em 7.2.2022, Publicação em 9.2.2022, ainda sem trânsito em julgado, negando seguimento ao extraordinário interposto pelo INSS em face de acórdão do TRF da 4ª Região com resultado idêntico aos dos anteriormente mencionados. Aliás, como relata a decisão proferida nesse RE 1.362.754/DF, "No caso concreto, trata-se de demanda por meio da qual a parte autora postula seja reconhecido o direito à percepção da Gratificação de Desempenho de Atividades do Seguro Social - GDASS no mesmo patamar mínimo assegurado aos servidores ativos, com observância do limite mínimo de 70 (setenta) pontos, a partir de 1º/08/2015, na forma prevista no § 1º do art. 11 da Lei nº 10.855/2004, com redação dada pela Lei 13.324/2016".

36. Para negar seguimento ao RE 1.362.754/DF, a decisão de início destacou alguns fundamentos do acórdão recorrido, valendo reproduzir o seguinte: "(...) o objeto desta ação não abrange o debate acerca da natureza geral da gratificação em si, mas o direito dos aposentados e pensionistas com direito a paridade ao recebimento da parcela fixa da gratificação em patamar igual ao assegurado a todos os servidores em atividade, independentemente do resultado das avaliações. Com o advento da Lei nº 13.324, de 2016, procedeu-se substancial alteração na redação do art. 11, §1º, da Lei 10.855/2004, em decorrência do aumento do limite mínimo do pagamento da GDASS - Gratificação de Desempenho de Atividade da Seguridade Social aos ativos... (...)a norma em questão passou a assegurar o patamar mínimo de pagamento da gratificação em 70 (setenta) pontos, independentemente dos resultados das avaliações de desempenho institucional e pessoal. É de se ressaltar que o Legislativo pode estabelecer vantagem de forma diferenciada para os servidores da ativa e aposentados e pensionistas, sem que implique em inconstitucionalidade, desde que observado o direito adquirido dos servidores aposentados com a paridade de vencimentos. Com efeito, as alterações legais não tiveram o condão de transformar a GDASS em gratificação de natureza geral. Contudo, tal medida evidentemente garantiu que nenhum servidor ativo, sujeito à avaliação de desempenho, receba a título de Gratificação de Desempenho de Atividade da Seguridade Social pontuação inferior a 70 (setenta). Nesse sentido, não se pode perder de vista que os aposentados e pensionistas com direito a paridade têm direito à extensão de todas vantagens e gratificações concedidas em valor fixo no mesmo patamar assegurado aos servidores em atividade. Assim, até a modificação da legislação, os aposentados e pensionistas vinham percebendo os valores nos termos fixados na Lei 10.855/2004. Todavia, a partir do momento em que restou assegurado ao servidor em atividade o mínimo fixo de 70 pontos, independente dos resultados da avaliação, tal parcela assume indiscutível natureza geral. Assim, a não extensão da referida gratificação, nos mesmos moldes que deferidos aos servidores em atividade, aos aposentados e pensionistas, ofende o art. 40, §§ 4º e 8º, da Constituição Federal, em sua redação original, que determina a outorga de quaisquer benefícios concedidos aos servidores da ativa aos inativos".

37. Em seguida, a decisão proferida no RE 1.362.754/DF registra que "chegar à conclusão diversa do acórdão recorrido, no sentido de que com o advento da Lei 13.324/2016 a GDASS passou a ter caráter genérico, seria necessária a análise da referida norma infraconstitucional, o que inviabiliza o conhecimento do referido apelo". Adiante, a decisão colaciona outra, proferida pelo Ministro Dias Toffoli, no RE 1.348.710, Publicação em 26.10.2021, recurso novamente interposto pelo INSS em face de acórdão do TRF da 4ª Região assegurando idêntica vantagem pleiteada neste PUIL. Na decisão do Ministro Dias Toffoli, inteiramente reproduzida na decisão do Ministro Alexandre de Moraes, a conclusão também foi negando seguimento ao extraordinário, sob um primeiro fundamento de que "o entendimento adotado pelo Tribunal de origem está em consonância com a jurisprudência desta Corte no sentido de que, reconhecida a natureza geral de determinada gratificação, deve ela ser estendida aos servidores inativos com direito à paridade". Depois, sob um segundo fundamento de que, "para dissentir do acórdão recorrido quanto à natureza genérica da parcela referente aos setenta pontos seria necessário o reexame da legislação infraconstitucional aplicável à espécie, providência vedada em sede de recurso extraordinário".

38. Curioso é que, quando teve a oportunidade de decidir um recurso extraordinário interposto por servidora aposentada, o Ministro Alexandre de Moraes também a ele negou seguimento, em decisão publicada em 10.2.2021. Isso aconteceu no RE 1.307.955/RN, interposto em face de acórdão do TRF da 5ª Região, que entendeu que "não há como afastar o caráter pro labore faciendo à referida gratificação GDASS, apenas e tão somente em razão da alteração do limite mínimo da GDASS promovida pela Lei nº 13.324/2016... (...) a mudança do patamar mínimo para 70 (setenta) pontos somente se deu em relação aos servidores da ativa, já que a alteração se restringiu apenas ao art. 11, que trata dos critérios de avaliação de desempenho individual do pessoal da ativa, concluindo não ter sido alterada a norma que regulamentou o pagamento da referida gratificação aos inativos e pensionistas (art. 16)".

39. A decisão negando seguimento ao RE 1.307.955/RN se baseou, inicialmente, na afirmação de que, implementadas as avaliações de desempenho, a vantagem passou a ter caráter pro labore faciendo, deixando de ser extensível aos inativos no mesmo patamar pago aos ativos, consoante o Tema 938/STF. Além disso, "o Tribunal de origem entendeu que alteração do limite mínimo da GDASS promovida pela Lei 13.324/2016 não teve o condão de afastar o caráter pro labore faciendo da referida gratificação (fl. 120), e que ambos os artigos 16 e 11, § 1º, da Lei 10.855/2004 permanecem plenamente aplicáveis e disciplinam questões diversas. Assim, a reversão do acórdão recorrido também requer a revisão do contexto normativo infraconstitucional, de forma que as alegadas ofensas à Constituição seriam meramente indiretas (ou mediatas), o que inviabiliza o conhecimento do referido apelo".

40. No fundo, a par das divergências entre decisões monocráticas no âmbito do STF, além de não se encontrar julgamento colegiado sobre a matéria, a recusa ao exame do mérito da questão, por ora, parece sobressair, sob o argumento de que seria necessário o reexame das normas infraconstitucionais aplicáveis ao caso. A propósito, o próprio Ministro Ricardo Lewandowski proferiu outra decisão, em 21.10.2021, assim reconhecendo. A decisão foi proferida no RE 1.350.387/PR, interposto pelo INSS em face de acórdão do TRF da 4ª Região, que assegurou a servidor inativo/pensionista o mínimo de 70 (pontos) da GDASS, pelos fundamentos já reproduzidos. Publicação em 22.10.2021, com certificação de trânsito em julgado e baixa definitiva em 2.2.2022.

Decisões atinentes do Superior Tribunal de Justiça

41. Um julgado colegiado afim, encontrado em pesquisa ao sítio eletrônico do STJ, foi o do AgInt no REsp 1.889.689/PE, Relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgamento em 21.5.2021, DJe de 2.6.2021. O recurso especial foi interposto por servidora aposentada, em ação pedindo o pagamento da GDASS nos 70 (setenta) pontos mínimos pagos ao pessoal da ativa. O acórdão do TRF da 5ª Região rechaçou a pretensão dizendo que "não há como afastar o caráter pro labore à referida gratificação GDASS, apenas e tão somente em razão da alteração do limite mínimo da faciendo GDASS promovida pela Lei nº 13.324/2016" e que "a mudança do patamar mínimo para 70(setenta) pontos somente se deu em relação aos servidores da ativa, já que a alteração se restringiu apenas ao art. 11, que trata dos critérios de avaliação de desempenho individual ao pessoal da ativa, concluindo não ter sido alterada a norma que regulamentou o pagamento da referida gratificação aos inativos".

42. A Segunda Turma do STJ, por unanimidade, negou provimento ao AgInt no REsp 1.889.689/PE, mantendo e reafirmando a decisão monocrática do Ministro Relator que não havia conhecido do especial, pelas seguintes razões: a) "(...) verificado que o recorrente deixou de explicitar os motivos pelos quais consideraria violada a legislação federal, apresenta-se evidente a deficiência do pleito recursal, atraindo o teor da Súmula n. 284 do STF"; b) "A controvérsia foi dirimida pelo Tribunal de origem, sob enfoque eminentemente constitucional, competindo ao Supremo Tribunal Federal eventual reforma do acórdão recorrido, sob pena de usurpação de competência inserta no art. 102 da Constituição Federal". Esta segunda razão é mobilizada no voto do Ministro Relator quando refere que o acórdão recorrido, citando literalmente a tese do Tema 983/STF, fixada no ARE 1.052.5700, arrematou que "a realização das avaliações de desempenho e o pagamento da gratificação de desempenho de acordo com os seus resultados retira desta o caráter genérico que justificaria a sua extensão aos inativos no mesmo valor pago aos servidores ativos".

43. Conclusão parecida foi adotada pela Segunda Turma do STJ, no AgInt no REsp 1.893.820/RN, Relator Ministro Herman Benjamin, DJe de 16.3.2021, e AgInt no REsp 1.922.197/RN, Relator Ministro Herman Benjamin, DJe de 31.8.2021. Ainda, assim se decidiu, monocraticamente, nos seguintes Recursos Especiais: 1.942.515/PR, Ministro Relator Francisco Falcão, publicação em 1.7.2021, transitada em julgado e envio do processo ao STF, por haver recurso extraordinário pendente de exame; 1.942.003/SC, Ministro Relator Mauro Campbell Marques, publicação em 05/08/2021, transitada em julgado e com envio do processo ao STF, por haver recurso extraordinário pendente de exame; 1.942.008/SC, Ministra Relatora Assusete Magalhães, publicação em 14/06/2021, transitada em julgado e com envio do processo ao STF, por haver recurso extraordinário pendente de exame; 1.942.519/PR, Ministra Relatora Regina Helena Costa, publicação em 27/08/2021, transitada em julgado e baixa à instância de origem; 1.942.564/PR, Ministro Relator Manoel Erhardt, publicação em 16.2.2022; 1.941.947/SC, Ministro Relator Manoel Erhardt, publicação em 16.2.2022; 1.942.538/RS, Ministro Relator Manoel Erhardt, publicação em 10.2.2022.

Caráter dos 70 pontos mínimos da GDASS

 44. Feita a reconstrução de como a matéria deste PUIL tem sido por ora abordada pelo STF e pelo STJ, algumas balizas podem ser adotadas, visando a encaminhar a uniformização postulada: a) não há decisão, seja do STJ ou do STF, que vincule a TNU quanto ao tema debatido; b) sequer há entendimento unívoco, seja por parte do STJ, seja por parte do STF, a respeito do mérito da questão; c) pelo contrário, constata-se inconsistência entre os dois Tribunais, na abordagem dos recursos a eles dirigidos veiculando o tema, quando não uma inconsistência entre decisões do próprio Tribunal, caso do STF; d) as duas decisões monocráticas no âmbito do STF, dando provimento aos recursos extraordinários interpostos pelo INSS, não enfrentaram o tema com seu delineamento específico, o qual exigia a demonstração de que os fundamentos determinantes dos Temas 983 e 1.082 do STF de fato se ajustavam aos casos julgados (art. 489, § 1º, V, CPC/2015); e) uma decisão judicial uniformizadora da interpretação do tema, consistente com os fundamentos determinantes dos julgados do STF, incluindo os seus Temas 983 e 1.082, não elimina, antes, exige o esclarecimento acerca do caráter da vantagem remuneratória (mínimo de 70 pontos da GDASS para o servidor ativo), à luz da legislação e da jurisprudência correlata, o que é realçado pelo próprio STF.

45. A seguir, propõe-se uma interpretação sobre esse caráter.

46. Bem compreendido, para o propósito da solução da controvérsia, discutir o caráter jurídico da vantagem remuneratória (mínimo de 70 pontos da GDASS para o servidor ativo) é buscar definir se a parcela tem natureza pro labore faciendo, ou caráter geral, conquanto integre gratificação de desempenho submetida há algum tempo a avaliações periódicas de desempenho institucional e individual.

47. Como se sabe, para usar excerto de julgamento da TNU, vantagens pelo trabalho que está sendo feito (pro labore faciendo) constituem vantagens condicionais ou modais: ou "são adicionais de função (ex facto officii), ou são gratificações de serviço (propter laborem), ou, finalmente, são gratificações em razão de condições pessoais do servidor (propter personam). Daí por que, quando cessa o trabalho, ou quando desaparece o fato ou a situação que lhes dá causa, deve cessar o pagamento de tais vantagens, sejam elas adicionais de função, gratificações de serviço ou gratificação em razão das condições pessoais do servidor” (TNU, PEDILEF 05033027020134058302, Juiz Federal Ronaldo José da Silva, DOU de 05/02/2016).

48. No caso das gratificações de desempenho de atividade, como a GDASS, esta vantagem deve ser concedida "em função do desempenho institucional e individual" (art. 11 da Lei 10.855/2004 - que é a sua condição ou modo), dependendo dos resultados obtidos nas respectivas avaliações. Em consequência, quando a vantagem é concedida sem ser "em função do desempenho institucional e individual", sendo paga independentemente de avaliações, ou seja, sem a condição ou modo que a define, deixa de ser pro labore faciendo. Por isso, o STF firmou a conhecida jurisprudência de que, quando a Administração paga a título de gratificação de desempenho valor indistinto e independente de qualquer avaliação, a todos os servidores em atividade, a gratificação deixava de ser pro labore faciendo, ostentando um caráter geral e alcançando servidores inativos/pensionistas com direito à paridade. Ou seja, a natureza pro labore faciendo das diversas gratificações de desempenho de servidores se mantém apenas enquanto pagas em virtude de avaliações periódicas de produtividade (condição ou modo).

49. Ora, a considerar que nenhum servidor em atividade pode auferir menos que 70 (setenta) pontos a título de GDASS, judicioso reconhecer que, a partir da vigência da Lei 13.324/2016, aludido patamar [70 (setenta) pontos a título de GDASS], independentemente da sua composição, ou seja, se resultante da soma de 50 pontos, institucional, e 20, individual, ou se 60 pontos, institucional, e 10, individual, deixou de ter natureza pro labore faciendo. Isso porque o patamar mínimo de 70 (setenta) pontos a título de GDASS não é pago exatamente só "em função do desempenho institucional e individual", mas, antes de tudo e em plano suficiente, em virtude da determinação legal expressa de que os resultados das avaliações do período, por servidor ativo beneficiado pela GDASS, não devem ficar aquém ou não podem implicar pagamento menor.

50. Nesse contexto, o pagamento do mínimo de 70 (setenta) pontos da GDASS independe de uma genuína avaliação, ou da condição ou modo que definem a natureza pro labore faciendo da vantagem. No final das contas, basta que o integrante da Carreira do Seguro Social esteja em exercício de atividades inerentes às atribuições do respectivo cargo no INSS (caput do art. 11 da Lei 10.855/2004, com redação dada pela Lei 12.702/2012) para que lhe seja pago o mínimo de 70 (setenta) pontos a título de GDASS. Sendo assim, os 70 (setenta) pontos pagos a título de GDASS assumem feição essencialmente genérica, pois é genérica a gratificação que é “paga ao servidor pelo exclusivo fato do exercício no cargo” (RE n. 476.279-0, em que se decidiu sobre a GDATA e é uma das referências da SV 20/STF), independentemente de avaliação.

51. Não infirma essa conclusão a suposição de eventualmente todos os servidores em atividades beneficiários da GDASS terem sido ou estarem sendo avaliados, ao longo de todo o tempo, com resultados sempre iguais ou superiores a 70 pontos. Nessa hipótese, alguém poderia alegar que o mínimo da pontuação legalmente assegurado estaria englobado nos resultados de uma genuína avaliação, configurando, portanto, permanentemente, autêntica parcela pro labore faciendo. Mesma que essa suposição encontrasse correspondência com a realidade, ela não garantiria avaliações futuras invariavelmente com resultados sempre iguais ou superiores a 70 pontos. Afora o tom especulativo da suposição, a garantia antecipada de que avaliações futuras sempre conduziriam a resultados iguais ou superiores ao mínimo legalmente fixado revelaria flagrante impostura do mecanismo, senão a intenção de burlar o sistema de gratificações de desempenho de atividade, assim como estruturado pelas leis e pela jurisprudência.

52. Seja como for, o decisivo é reconhecer que basta o servidor ativo beneficiário da GDASS estar no exercício do cargo para que, pela atual lei de regência, haja o pagamento em seu favor de pelo menos 70 (setenta) pontos àquele título. A lei já fixou que os resultados da avaliação periódica não podem conduzir a menos do que esse mínimo de pontos. Então, para o pagamento desse mínimo legal de pontos, a avaliação de desempenho (individual e institucional), mesmo sendo realizada periodicamente, não produz qualquer consequência, por enquanto. Nesse sentido é que se pode afirmar que o pagamento do mínimo legal de 70 (setenta) pontos da GDASS independe da avaliação, sendo paga “pelo exclusivo fato do exercício no cargo” e, dessa forma, assumindo uma feição essencialmente genérica. Por outro lado, a circunstância de o mínimo legal de pontos ser uma fração da gratificação de desempenho de atividade não impede o seu reconhecimento como vantagem genérica, na linha de interpretação do STF.

53. Por certo, no pioneiro julgamento do RE 476.279-0/DF, DJ de 15.6.2007, o voto do Relator, Ministro Sepúlveda Pertence, assinalou que gratificação de desempenho de atividade (naquele caso, era a GDATA) era paga "em razão do efetivo exercício do cargo e variável conforme critérios de avaliação da instituição e do servidor". Todavia, a percepção mais importante, para o que interessa a este PUIL, foi a de que "essas características não comportam a totalidade" da gratificação. É que no caso da GDATA, "pelo só fato de o servidor estar em atividade foi-lhe garantida a percepção da vantagem no valor mínimo correspondente a 10 (dez) pontos". E por isso, "Aos aposentados e pensionistas foi garantido, inicialmente, o valor correspondente a 10 (dez) pontos, o que atenderia à exigência do § 8º do art. 40 da Constituição, na redação da EC 20/1998, uma vez que, razoável ou não, o dispositivo constitucional obriga a Administração Pública a estender aos servidores inativos apenas a parcela deferida aos servidores ativos pelo só fato de se encontrarem em atividade".

54. E continuou o voto do Ministro Relator do RE 476.279-0/DF: "(...) é óbvio que aos inativos somente será devida parcela fixa garantida a todos, porquanto o demais depende de avaliação dos servidores em atividade, que, além disso, não têm garantias do quantum lhes será permitido levar para a inatividade". Assim, concluiu propondo fosse assegurada aos servidores inativos a mesma pontuação fixa da GDATA garantida aos servidores em atividade, enquanto não realizadas as avaliações. Já em assentada posterior sobre o mesmo recurso extraordinário, o próprio Ministro Relator disse que antes votou "no sentido da natureza mista da Gratificação de Desempenho de Atividade Técnico-Administrativa — GDATA, em parte genérica e em parte pro labore faciendo", aduzindo, ainda, a necessidade de sua extensão, na parte em que considerada uma gratificação geral, "desde o momento em que os servidores ativos passaram a recebê-la sem a necessidade da avaliação de desempenho".

55. Nos debates do julgamento, o Ministro Ayres Britto, por exemplo, anuiu com o argumento de que a "gratificação de desempenho perdeu o seu caráter pro labore faciendo, e de desempenho só tinha, na verdade, o nome, passando a ser uma gratificação absolutamente genérica, paga ao servidor pelo exclusivo fato do exercício no cargo". O Ministro Cezar Peluso também concordou em conceder "durante o primeiro momento, sob regência das duas leis, aquilo que era vantagem mínima e, portanto, independia de qualquer avaliação. Era o caráter genérico restrito. (... E também) A partir do segundo momento, em que perdeu totalmente o caráter de gratificação de desempenho...".

56. Por sua vez, no RE 476.390-7/DF (também uma das referências para a SV 20/STF), DJ de 29.6.2007, o Relator, Ministro Gilmar Mendes, já no início do inteiro teor do voto chamou atenção para o fato de que o Poder Legislativo tem sido levado, "mediante iniciativa do Executivo, a fixar num patamar mínimo minimorum a gratificação geral e, depois, projeta para uma gratificação de longo alcance a concessão mediante desempenho. Isso parece constituir um tipo de excesso de Poder Legislativo, com fraude ao art. 40, § 8º" da Constituição. E continuou: "Em geral, para fugir à aplicação do art. 40, § 8º, vem-se optando por fazer uma concessão mínima generalizável, portanto extensível também aos inativos, e o mais se concede via aferição de desempenho, o que já envolve excluir, praticamente, de fato, todos os inativos da concessão, parecendo, na verdade, uma fraude ao modelo constitucional".

57. Ao longo do voto, o Relator, Ministro Gilmar Mendes, reafirmou que a GDATA contemplava duas frações: "Uma delas, a primeira, fixa, é devida a todos os servidores ativos; a segunda, variável, decorre do desempenho do servidor. E porque a primeira fração alcança a todo o grupo dos servidores ativos, com valor fixo, tem-se que é imperioso, no caso presente, que se aplique o disposto no artigo 40, § 8º, da Constituição Federal (com a redação da EC nº 20, de 15 de dezembro de 1998). (...) Quanto à segunda fração, impossível que se estenda a aludida gratificação a quem quer que se encontre em inatividade. Há exigência de avaliação de desempenho, o que não se demonstra plausível, no mundo fático. Essa parcela dos valores discutidos enquadra-se na rubrica de pro labore pro faciendo, i.e., acena com vantagem condicionada a efetivo desempenho de função ou cargo". De todo modo, concluiu que uma regra da lei, "ao estabelecer a aplicação de pontuação fixa para todos os servidores ativos até a sua regulamentação, nada diz, expressamente, sobre a extensão dessa regra transitória aos servidores inativos, o que revela um aparente tratamento não isonômico, contrário ao que dispõe o art. 40, § 8º, da Constituição". Assim, propôs que aquela regra fosse estendida "aos servidores aposentados, em face de seu caráter genérico, (outorgando-se) a mesma pontuação para servidores ativos e inativos, (...), atendendo-se ao determinado no § 8º, do art. 40, do texto constitucional".

58. Nos dois julgamentos pioneiros (REs 476.279/DF e 476.390/DF), portanto, o STF iniciou a construção do conhecido entendimento de que, enquanto não regulamentados os critérios de avaliação (depois, como se sabe, especificou-se que era necessário efetivamente concluir/publicar os resultados do primeiro ciclo de avaliação), a gratificação de desempenho de atividade tinha caráter geral, devendo ser estendida aos inativos/pensionistas na mesma pontuação prevista para servidores em atividade. Mas, o STF já também indicou nos julgamentos que a fração fixa de uma gratificação de desempenho devida a todos os servidores ativos, por ser invariável, tem caráter geral, não pro labore faciendo.

59. Nos anos seguintes, o STF examinou vários outros recursos sobre o pagamento de gratificações de desempenho de atividade de servidores públicos, alguns dos quais servindo de casos pilotos para a definição de Temas da repercussão geral. No Tema 54, dispôs sobre a Gratificação de Desempenho de Atividade de Ciência e Tecnologia – GDACT, instituída pela MP 2.048/2000, referindo os REs 476.279/DF e 476.390/DF. Na oportunidade, chegou a perceber que, no caso da GDACT, no momento do julgamento do recurso, não havia mais “um percentual mínimo assegurado ao servidor pelo só fato de estar em atividade, após a sua regulamentação pelo Decreto 3.762/2001” (p. 11 do Inteiro Teor do Acórdão).

60. O Tema 67/STF dispôs sobre a Gratificação de Desempenho de Atividade de Seguridade Social e do Trabalho – GDASST, cujo julgamento, mais uma vez, refere os REs 476.279/DF e 476.390/DF, valendo destacar, ainda, a seguinte passagem do Ministro Menezes Direito: “(...) essa Lei nº 10.971, ao que tudo indica, ademais de elevar a pontuação dos inativos e dos pensionistas, dispensou também qualquer avaliação até os sessenta pontos. E, se há a dispensa de avaliação, equipara-se à gratificação relativa à GDATA, cujos precedentes são inúmeros a partir de decisão do Pleno” (p. 15 do Inteiro Teor do Acórdão). E, também, excertos da fala do Ministro Carlos Britto: “(...) essa gratificação de desempenho perdeu o seu caráter pro labore faciendo, decaiu dele, para se transmutar numa remuneração, numa gratificação genérica - e gratificação genérica pelo só exercício do cargo tendo por fato gerador, o título jurídico de percepção, o singelo exercício do cargo. Ora, essa transmutação de natureza jurídica confere aos aposentados e pensionistas o direito à igual percepção. (...) de gratificação de desempenho, GDASST, só tem o nome, porque, efetivamente, não há mais pontos variáveis segundo o grau de desempenho do servidor” (pp. 17/18).

61. O Tema 153/STF dispôs que “a fixação da GDATA e da GDASST em relação aos servidores inativos deve obedecer aos critérios a que estão submetidos os servidores em atividade de acordo com a sucessão de leis de regência”, referindo-se, o voto condutor, aos REs 476.279/DF e 476.390/DF. O Tema 351/STF tratou da Gratificação de Desempenho do Plano Geral de Cargos do Poder Executivo — GDPGPE. O Tema 409/STF versou sobre a Gratificação de Desempenho da Carreira da Previdência, Saúde e Trabalho — GDPST. O Tema 410/STF, sobre a Gratificação de Desempenho de Atividade Técnico-Administrativa e de Suporte – GDPGTAS. O Tema 447/STF, sobre a Gratificação de Desempenho de Atividade Técnico-Administrativa do Meio Ambiente – GDAMB. Já o Tema 664/STF dispôs que “o termo inicial do pagamento diferenciado das gratificações de desempenho entre servidores ativos e inativos é o da data da homologação do resultado das avaliações após a conclusão do primeiro ciclo de avaliações, não podendo a administração retroagir os efeitos financeiros à data anterior”. Em todos, inclusive no último, foram reverenciadas as diretrizes interpretativas pioneiras fixadas nos REs 476.279/DF e 476.390/DF.

62. De tudo quanto reconstruído, encontra sugerido na jurisprudência do STF, aliás, em suas decisões seminais acerca da matéria (reverenciadas em todas as outras posteriores atinentes à matéria), o entendimento de que uma fração de gratificação de desempenho de atividade pode assumir caráter genérico, ainda que a outra fração possa ter natureza pro labore faciendo. Para tanto, basta que aquela fração da gratificação de desempenho de atividade seja paga "pelo só fato de o servidor estar em atividade", "pelo exclusivo fato do exercício no cargo", independentemente de avaliações, da condição ou modo indispensáveis para caracterizar a vantagem como pro labore faciendo. A fração apenas de uma gratificação de desempenho de atividade, paga naqueles moldes, na verdade tem caráter genérico, sendo esse o caso dos 70 (setenta) pontos mínimos pagos a título de GDASS, como já aludido.

63. Decerto, o art. 6º-A, caput, da Lei 10.855/2004, incluído pela Lei 11.907/2009, estabelece que, “a partir de 1º de junho de 2009, a remuneração dos servidores integrantes da Carreira do Seguro Social será composta das seguintes parcelas: I - Vencimento Básico, nos valores indicados nas Tabelas constantes do Anexo IV-A desta Lei; II – Gratificação de Atividade Executiva, de que trata a Lei Delegada nº 1, de 27 de agosto de 1992; III – Gratificação de Desempenho de Atividade do Seguro Social – GDASS, nos valores indicados nas Tabelas constantes do Anexo VI-A desta Lei”. E a GDASS é “devida aos integrantes da Carreira do Seguro Social, quando em exercício de atividades inerentes às atribuições do respectivo cargo no INSS, em função do desempenho institucional e individual” (art. 11, caput, da Lei 10.855/2004, na redação dada pela Lei 12.702/2012), e “será paga observado o limite máximo de cem pontos e o mínimo de setenta pontos por servidor, correspondendo cada ponto, nos respectivos níveis e classes, ao valor estabelecido no Anexo VI” (§ 1º).

64. Apesar de o § 2º do art. 11 da Lei 10.855/2004, na redação dada pela Lei 11.501/2007, distribuir a pontuação referente à GDASS em até 20 (vinte) pontos, em função dos resultados obtidos na avaliação de desempenho individual, e em até 80 (oitenta) pontos, em função dos resultados obtidos na avaliação de desempenho institucional, a gratificação sempre deve ser paga no limite mínimo de 70 (setenta) pontos, por força do comando contido no § 1º do mesmo artigo, não importa a distribuição adotada. Mais que isso: afora o valor de cada ponto da GDASS ser fixado pelo Anexo VI da Lei de acordo com o respectivo nível e classe da Carreira, não há qualquer diferenciação no valor do ponto em virtude de ele resultar da avaliação de desempenho individual, ou da avaliação de desempenho institucional, ou de ele advir dos 70 pontos mínimos fixados pela Lei, ou corresponder ao que ultrapassar esse limite mínimo. Nem na Lei, nem no Decreto 6.493/2008, que regulamenta a GDASS.

65. Nesse contexto, a determinação legal de pagamento da GDASS no mínimo fixo de 70 (setenta) pontos por servidor, no fundo, concedeu ao seu beneficiário vantagem remuneratória "pelo só fato de o servidor estar em atividade", "pelo exclusivo fato do exercício no cargo", independentemente da avaliação, da condição ou modo indispensáveis para caracterizar a vantagem como pro labore faciendo. Por isso, a fração da GDASS relativa ao montante mínimo de 70 (setenta) pontos a ser pago por servidor ativo, na linha da própria jurisprudência do STF e enquanto mantido inalterado o disposto no § 1º do art. 11 da Lei 10.855/2004, na redação dada pela Lei 13.324/2016, efetivamente constitui vantagem de caráter genérico, ainda que a outra fração da aludida gratificação de desempenho de atividade possa ter natureza pro labore faciendo.

66. Por conseguinte, não pode prevalecer, no ponto, a interpretação do acórdão impugnado neste PUIL, segundo a qual gratificações como a GDASS “possuem natureza pro labore faciendo, sendo certo que os inativos apenas percebem a pontuação estipulada pela lei a título de gratificação de desempenho por vontade do legislador, visto que, dada a natureza da verba e sendo realizadas avaliações de desempenho dos servidores em atividade, sequer haveria direito ao recebimento de qualquer pontuação se não houvesse previsão legal expressa nesse sentido” (p. 4 do voto condutor). Ainda que o enunciado em destaque seja em princípio correto, ele não se aplica à hipótese dos 70 (setenta) pontos mínimos da GDASS, conforme fundamentação retro, suficiente para demonstrar distinção e, assim, atender ao comando do art. 489, § 1º, I, CPC/2015.

67. Pelas mesmas razões, insuficiente a alegação do INSS, Memoriais que juntou aos autos, de que a GDASS deixou de ser considerada gratificação genérica a partir da homologação de seu primeiro ciclo avaliativo, pelo que não haveria como se falar de paridade a partir de uma modificação legal que apenas indicaria a sua forma de cálculo para servidores ativos. É que, conforme argumentado, na fração correspondente à pontuação mínima, a GDASS possui um caráter essencialmente genérico, pois é paga "pelo só fato de o servidor estar em atividade", "pelo exclusivo fato do exercício no cargo", independentemente da avaliação. Se essa pontuação mínima da GDASS passou a ser significativamente maior, a partir da redação dada pela Lei 13.324/2016 ao § 1º do art. 11 da Lei 10.855/2004, então a fração da vantagem com caráter genérico se elevou na mesma medida, para coincidir com os 70 (setenta) pontos hoje previstos na lei.

Extensão dos 70 pontos mínimos da GDASS pela paridade

68. Ora, se a fração da GDASS relativa à pontuação mínima fixada pela lei não possui caráter pro labore faciendo, mas genérico, já que paga "pelo só fato de o servidor estar em atividade", "pelo exclusivo fato do exercício no cargo", independente da avaliação, então por essa mesma razão aludida fração deve ser paga aos aposentados e pensionistas com direito à paridade (direito de obter quaisquer vantagens genéricas concedidas aos servidores da ativa). A não extensão da fração mínima de 70 (setenta) pontos da GDASS a aposentados e pensionistas ofende a garantia prevista pelo art. 40, §§ 4º e 8º, da Constituição Federal, redação original. E essa conclusão é simples reiteração do entendimento assentado e mantido pelo STF ao longo do tempo, desde os REs 476.279/DF e 476.390/DF, de que, reconhecida a natureza geral de determinada vantagem, ela deve ser estendida aos servidores inativos com direito à paridade.

69. Por isso, pontua o acórdão apontado paradigma neste PUIL que o limite mínimo de 70 (setenta) pontos por servidor previsto na legislação é parcela de caráter genérico, “o que viabiliza sua extensão aos servidores inativos”. Por sua vez, no voto condutor do acórdão da 3ª Turma do TRF da 4ª Região, objeto do RE 1.346.355/SC, nos termos em que transcrito pela decisão do Ministro Dias Toffoli que negou seguimento ao extraordinário, publicação em 26.10.2021, consta conclusão no mesmo e correto sentido: “(...) a modificação normativa operada pela Lei nº 13.324/2016, ao garantir que todos os servidores ativos recebam a gratificação no valor correspondente ao mínimo de 70 pontos, impôs à parcela em questão natureza indiscutivelmente genérica, invariável e impessoal, já que seu pagamento não ficará sujeito à avaliação de desempenho, de modo que referido patamar deve ser assegurado aos aposentados e pensionistas com direito à paridade remuneratória, sob pena de violação ao art. 40, §§ 4º e 8º, da CF/88, em sua redação original”.

70. O voto condutor do acórdão recorrido naquele RE, pela decisão que a ele negou seguimento, chama atenção para outros pontos da controvérsia. Um deles é o de que não tem pertinência a alegação do INSS de que deveria se aplicar ao caso a tese firmada no Tema 983/STF e de que a Lei 13.324/2016 não teria o condão de retornar ao status anterior de paridade remuneratória entre servidores ativos e inativos. Primeiro, porque “a discussão posta nos autos não se refere ao momento em que implementada, no âmbito administrativo, a avaliação de desempenho dos servidores ativos, mas sim à repercussão no pagamento da GDASS aos inativos e aos pensionistas face à inovação trazida pela Lei nº 13.324/2016”. Depois, “cediço que o Legislativo pode instituir vantagens diferenciadas para servidores ativos e inativos e pensionistas, sem que isso configure um cenário inconstitucional, contanto que respeitado o direito adquirido dos aposentados e pensionistas com a garantia da paridade remuneratória”.

71. Decerto, no caso piloto do Tema 983/STF (ARE 1052570 RG/PR), a pretensão era reconhecer que, enquanto não implementadas as avaliações do pessoal da ativa, a gratificação de desempenho de atividade tem caráter genérico, já que todos os servidores receberão o mesmo valor, e, ainda, que, uma vez pago aos aposentados o mesmo valor devido aos ativos, não há mais como o modificar para menor, sem ofender o princípio da irredutibilidade de vencimentos. Alegações, portanto, de violação ao princípio da igualdade (entre ativos e inativos) e ao princípio da irredutibilidade de vencimentos (pela redução do pagamento da gratificação, após o encerramento do ciclo de avaliações dos servidores em atividade). Por isso, questões a serem respondidas em repercussão geral foram assim formuladas: 1) qual o exato instante em que a gratificação deixa de ter caráter genérico?; 2) a revisão, para menor, do valor pago aos inativos ofende o princípio da irredutibilidade de vencimentos?

72. A questão 1, todavia, não abordou a circunstância, inclusive porque ali inexistente, de uma gratificação de desempenho de atividade, como a GDASS, ter fixada legalmente como patamar mínimo para o servidor ativo quantidade de pontos acima da quantidade prevista para inativos/pensionista em geral, mesmo os com direito à paridade. Nisso, há distinção relevante e suficiente para tornar impertinente o Tema 983/STF ao caso. Por outro lado, de uma maneira geral, com a realização das avaliações, a GDASS realmente deixou de ter, como um todo, caráter genérico. E a interpretação até aqui desenvolvida não renega a Tese I fixada no Tema 983/STF. O ponto específico, suficientemente relevante e distinto, é que fração da GDASS ainda possui caráter genérico, seguindo a linha interpretativa fundante do próprio STF sobre a matéria, sendo essa fração de caráter genérico consideravelmente maior a partir da alteração do § 1º do art. 11 da Lei 10.855/2004 pela Lei 13.324/2016.

73. A propósito, a extensão da fração mínima de 70 (setenta) pontos da GDASS a aposentados e pensionistas com direito a paridade também não desmerece a Tese fixada no Tema 1.082/STF (“As gratificações de natureza pro labore faciendo são incorporadas à aposentadoria conforme as normas de regência de cada uma delas, não caracterizando ofensa ao direito à integralidade a incorporação em valor inferior ao da última remuneração recebida em atividade por servidor que se aposentou nos termos do art. 3º da Emenda Constitucional nº 47/2005”). O caso piloto do Tema (RE 1.225.330 RG / RS) continha pretensão de, na aposentadoria, com base na integralidade, receber-se a totalidade da remuneração do cargo efetivo, sobretudo no que respeita à respectiva gratificação de desempenho de atividade.

74. A Tese do Tema 1.082/STF apenas sistematiza em um enunciado o entendimento do STF firmado ao longo do tempo de que a regra da integralidade não impõe transposição aos proventos de aposentadoria do último valor pago ao servidor em atividade a título de gratificação de desempenho. Nesse contexto, o Tema 1.082 não tem pertinência com a matéria deste PUIL. A pretensão aqui veiculada não é a de incorporar à aposentadoria valor que se recebia, a título de GDASS, quando se estava em atividade. Nem mesmo de incorporar à aposentadoria os 70 (setenta) pontos da GDASS, com base na regra da integralidade. A pretensão que se deduziu neste PUIL e cuja tese de reconhecimento será proposta ao final é apenas a de que, enquanto mantido inalterado o disposto no § 1º do art. 11 da Lei 10.855/2004, na redação dada pela Lei 13.324/2016, os pontos mínimos da GDASS assegurados ao servidor ativo, por constituírem vantagem de caráter genérico, devem, por essa razão, ser estendidos a servidores inativos e a pensionistas com direito à paridade.

75. Nesse diapasão, a uniformização da interpretação em sentido favorável à parte Requerente do PUIL não significa retomada do caráter genérico da GDASS como um todo, em um contexto em que avaliações a ela relativas, genuínas ou não, estão sendo feitas desde 2009. Aliás, pedindo licença para o tom novamente especulativo, essas avaliações podem até estar resultando em pagamentos de mais de 70 pontos por servidor ativo, quem sabe até o máximo de 100 pontos. Nem por isso o acolhimento da pretensão tal qual formulada pela parte Requerente do PUIL pode resultar na extensão de pontos acima do patamar mínimo fixado pela Lei para o servidor ativo. Isso revela que a uniformização da interpretação a ser proposta não constitui uma simples retomada do caráter genérico da GDASS como um todo.

76. O que a proposta de solução visa a assegurar é a observância da paridade, considerando que uma fração da GDASS possui caráter genérico, em virtude de como atualmente estabelecido o marco legal. E é importante deixar registrado que, se houver nova alteração do teor atual do § 1º do art. 11 da Lei 10.855/2004, reduzindo o mínimo da GDASS para 30 pontos por servidor ativo (como era antes), ou mesmo 50 pontos, então a paridade não garantirá, nem integralidade (Tema 1.082/STF), muito menos irredutibilidade remuneratória (Tema 983/STF), que servidores inativos ou pensionistas recebam acima dos 50 pontos fixados pelo art. 16, I, da Lei. “Bastaria” alterar novamente a Lei, no ponto, para que a peculiar situação fosse desfeita, situação peculiar, sem dúvida, porque não encontrada em qualquer outra lei do gênero.

77. Na esteira do que se vem argumentando, também insuficientes as alegações do INSS de que (a) o disposto no art. 11, § 1º, da Lei 10.855/2004 diz respeito exclusivamente aos servidores ativos, condicionando o § 2º do mesmo artigo que a pontuação será distribuída em função dos resultados obtidos nas avaliações de desempenho individual e institucional, e de que (b) a Lei 13.324/2016 não alterou o art. 16 da Lei 10.855/2004, que regulamenta a incorporação da GDASS aos proventos de aposentadoria ou às pensões. Com apoio, mais uma vez, no voto do condutor do julgado do TRF da 4ª Região, transcrito na decisão do RE 1.346.355/SC, “a prevalência da tese autoral não implica o reconhecimento de que o art. 16 da Lei nº 10.855/2004, no ponto em que prevê o pagamento de apenas 50 pontos para os inativos e pensionistas, teria sido tacitamente revogado pelo art. 11, § 1º, da Lei nº 10.855/2004, com redação dada pela Lei nº 13.324/2016, na medida em que não se está diante de um confronto de normas legais, mas sim de uma norma legal (art. 16 da Lei 10.855/2004) e da norma constitucional garantidora da paridade (dispositivos supracitados)”.

78. E arremata aquele Acórdão Regional Federal: “tratando-se a paridade remuneratória de garantia que decorre diretamente da Carta Magna, faz-se despicienda a previsão legal do pagamento da fração fixa da gratificação em tela aos aposentados e pensionistas, não configurando a sobredita extensão ofensa ao princípio da legalidade, à separação de poderes ou à Súmula Vinculante nº 37 (antiga Súmula nº 339). Com efeito, o acolhimento do pedido não implica em conferir aumento de vencimentos a servidor público com fundamento na isonomia, o que é vedado pelo enunciado da mencionada Súmula Vinculante, mas sim de assegurar o direito à paridade constitucionalmente estabelecida”. Este último trecho, por sinal, responde de modo apropriado à alegação do INSS de que o acolhimento da pretensão veiculada no PUIL seria inconstitucional, por implicar substituição do Poder Executivo pelo Poder Judiciário em matéria relativa a aumento da remuneração de servidor público (arts. 2º, 61, § 1º, I, 63, I, e 169, I e parágrafo único, todos da CRFB, e Súmula 339/STF).

79. O STF havia percebido o intrincado dos pontos já no julgamento dos REs 476.279/DF e 476.390/DF. Em particular, no voto condutor do julgamento do RE 476.390/DF, o Ministro Gilmar Mendes propôs que, por meio de uma interpretação conforme a Constituição, deveria ser estendida aos servidores inativos a aplicação da regra legal que previa pontuação fixa da GDATA aos servidores ativos, enquanto não instituídos os critérios para as avaliações. É que, nessa hipótese, a regra legal prevendo pontuação fixa da GDATA a servidores ativos tinha caráter genérico, temporariamente, pelo menos. Mas não se declarou inconstitucional qualquer texto legal de então. Também aqui não se precisa declarar inconstitucional o disposto no art. 16, I, “b”, da Lei 10.855/2004. Inclusive porque assegurar a inativos e pensionistas com direito à paridade o recebimento da pontuação mínima da GDASS atualmente garantida por lei aos servidores em atividade não é lhes conceder propriamente “incorporação” desse patamar aos proventos de aposentadoria ou às pensões. É apenas lhes estender o valor da pontuação mínima da GDASS, enquanto vigente o dispositivo legal fixando-a em 70 pontos, por possuir caráter genérico e, por essa razão, aplicar-se a regra da paridade.

80. Como se cuidou de deixar claro anteriormente, se houver nova alteração do teor atual do § 1º do art. 11 da Lei 10.855/2004, reduzindo o mínimo da GDASS para 30 pontos por servidor ativo (como era antes), ou mesmo 50 pontos, então a paridade não garantirá, nem a integralidade (Tema 1.082/STF), muito menos a irredutibilidade remuneratória (Tema 983/STF), que servidores inativos ou pensionistas recebam acima dos 50 pontos fixados pelo art. 16, I, da Lei.

81. Enfim, tratando-se de garantia que decorre da própria Constituição Federal (paridade remuneratória), não importa que a Lei 10.855/2004 não faça menção expressa do pagamento da parcela mínima de 70 (setenta) pontos aos inativos, mesmo patamar previsto para os servidores em atividade. E nessa linha de raciocínio, não há afronta ao princípio da legalidade, à separação de poderes e a Súmula Vinculante 20, com o acolhimento do Pedido de Uniformização, pois, como dito, o fundamento para a extensão da vantagem no mesmo patamar (limite mínimo) previsto para os servidores ativos decorre de garantia constitucional. No final das contas, a não extensão do pagamento da GDASS, no limite mínimo de 70 pontos previstos no art. 11, § 1º, da Lei 10.855/2004, aos aposentados e pensionistas, anularia a garantia da paridade.

Conclusão e proposição da Tese do Tema 294/TNU

82. Acredita-se que a interpretação proposta é a que mantém estável, íntegra e coerente a jurisprudência do STF acerca do tema, atendendo ao disposto no art. 926, CPC/2015, apesar de não seguir as conclusões específicas das decisões monocráticas proferidas nos REs 1.354.417/PR e 1.346.354/PR. Afora haver outras decisões diferentes do STF contemporâneas àquelas duas, a integridade no direito não se exaure na repetição meramente mecânica de regras explícitas estabelecidas por decisões tomadas no passado. A integridade é uma coerência de princípios, não apenas de regras, exigindo do intérprete o encargo de conciliar os fundamentos (princípios) que as decisões explícitas pressupõem com a história do direito, ou de um instituto seu. No caso, a cadeia de decisões (chain of law) tomadas sobre o tema revela que o direito, à sua melhor luz, exige qualificar como de caráter genérico a pontuação mínima da GDASS fixada legalmente, e que, por essa razão, o aludido patamar deve ser estendido a inativos/pensionistas com direito a paridade.

83. Para tanto, tentou-se identificar os fundamentos determinantes (princípio) dos precedentes e/ou dos enunciados de súmulas e temas invocados, bem como demonstrar se o caso sob julgamento se ajusta, ou não, àqueles fundamentos. Ainda, procurou-se demonstrar a existência de distinções cruciais no caso, quando se deixou de seguir os resultados concretos de precedentes específicos invocados pela parte Requerida do PUIL, notadamente as decisões monocráticas proferidas nos REs 1.354.417/PR e 1.346.354/PR. As exigências, constantes no art. 489, § 1º, V e VI, do CPC/2015, como se sabe, devem ser observadas nos julgamentos colegiados, de acordo com a previsão contida no art. 927, § 1º, do CPC/2015, para tentar manter a interpretação no círculo da integridade e da coerência.

84. Por tudo quanto exposto, a conclusão é a de que deve prevalecer a interpretação adotada pelo julgado paradigma da TR do Rio Grande do Norte. Desse modo, deve ser respondida afirmativamente a questão assentada, quando se afetou o tema como representativo de controvérsia (Tema 294). Assim, propõe-se a seguinte Tese para o Tema 294: “A pontuação mínima da Gratificação de Desempenho de Atividade do Seguro Social - GDASS, fixada em 70 (setenta) pontos pelo § 1º do art. 11 da Lei 10.855/2004, na redação dada pela Lei 13.324/2016, para integrante em atividade da Carreira do Seguro Social, possui caráter genérico, não obstante a realização de ciclos de avaliação, devendo, por isso, ser estendida, naquele patamar, a inativo e a pensionista com direito a paridade”.

85. Resolvida a controvérsia quanto à matéria de direito, a sua aplicação ao caso concreto depende da certificação de a parte Autora/Requerente do PUIL ter efetivamente direito à paridade. Houve essa alegação na inicial e nas peças de recurso e PUIL, mas as instâncias inferiores não a apreciaram, tendo em vista considerarem ilegítima a própria questão de direito. Sendo assim, o acórdão impugnado deve ser anulado, nos termos da QO 20/TNU, com retorno dos autos à origem, a fim de apreciar o ponto omisso e julgar novamente a causa, havendo vinculação ao entendimento do Colegiado Nacional sobre a matéria de direito.

86. Pelo exposto, VOTO POR ACOLHER o Pedido de Uniformização, julgando-o como representativo de controvérsia, para: a) fixar a Tese do Tema 294 no sentido de que "A pontuação mínima da Gratificação de Desempenho de Atividade do Seguro Social - GDASS, fixada em 70 (setenta) pontos pelo § 1º do art. 11 da Lei 10.855/2004, na redação dada pela Lei 13.324/2016, para integrante em atividade da Carreira do Seguro Social, possui caráter genérico, não obstante a realização de ciclos de avaliação, devendo, por isso, ser estendida, naquele patamar, a inativo e a pensionista com direito a paridade"; b) anular o acórdão da Turma Recursal de origem, nos termos da QO 20/TNU, com retorno dos autos à origem, a fim de apreciar ponto omisso e julgar novamente a causa, havendo vinculação ao entendimento do Colegiado Nacional sobre a matéria de direito.

Documento eletrônico assinado por DAVID WILSON DE ABREU PARDO, Juiz Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproctnu.cjf.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 900000196613v8 e do código CRC 0a4613f1.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): DAVID WILSON DE ABREU PARDO
Data e Hora: 8/4/2022, às 5:55:16

SCES, TRECHO 3, Setor de Clubes Esportivos Sul - Polo 8 - Lote 9 - Bairro: Asa Sul - CEP: 70200-003 - Fone: (61) 3022-7000 - www.cjf.jus.br - Email: turma.uniformi@cjf.jus.br

Pedido de Uniformização de Interpretação de Lei (Turma) Nº 5010596-85.2020.4.02.5101/RJ

EMENTA

PEDIDO DE UNIFORMIZAÇÃO DE INTERPRETAÇÃO DE LEI FEDERAL - PUIL. REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA - TEMA 294. CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E PREVIDENCIÁRIO. GRATIFICAÇÃO DE DESEMPENHO DE ATIVIDADE DO SEGURO SOCIAL - GDASS. ART. 11, § 1º, DA LEI 10.855/2004, NA REDAÇÃO DADA PELA LEI 13.324/2016, FIXANDO O LIMITE MÍNIMO DO PAGAMENTO DA GDASS EM 70 PONTOS, PARA INTEGRANTES EM ATIVIDADE DA CARREIRA DO SEGURO SOCIAL. CARÁTER GENÉRICO DA FRAÇÃO DA GDASS ASSIM FIXADA LEGALMENTE, NÃO OBSTANTE A REALIZAÇÃO DE CICLOS DE AVALIAÇÃO. NECESSIDADE DE EXTENSÃO DO MESMO PATAMAR A APOSENTADOS E PENSIONISTAS COM DIREITO À PARIDADE (ART. 40, §§ 4º E 8º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL - REDAÇÃO ORIGINAL). ACOLHIMENTO DO PEDIDO DE UNIFORMIZAÇÃO PARA: A) FIXAR A TESE DO TEMA 294 NO SENTIDO DE QUE "A PONTUAÇÃO MÍNIMA DA GRATIFICAÇÃO DE DESEMPENHO DE ATIVIDADE DO SEGURO SOCIAL - GDASS, FIXADA EM 70 (SETENTA) PONTOS PELO § 1º DO ART. 11 DA LEI 10.855/2004, NA REDAÇÃO DADA PELA LEI 13.324/2016, PARA INTEGRANTE EM ATIVIDADE DA CARREIRA DO SEGURO SOCIAL, POSSUI CARÁTER GENÉRICO, NÃO OBSTANTE A REALIZAÇÃO DE CICLOS DE AVALIAÇÃO, DEVENDO, POR ISSO, SER ESTENDIDA, NAQUELE PATAMAR, A INATIVO E A PENSIONISTA COM DIREITO A PARIDADE"; B) ANULAR O ACÓRDÃO DA TURMA RECURSAL DE ORIGEM (QO 20/TNU), COM RETORNO DOS AUTOS À ORIGEM, A FIM DE APRECIAR PONTO OMISSO E JULGAR NOVAMENTE A CAUSA, COM VINCULAÇÃO AO ENTENDIMENTO DO COLEGIADO NACIONAL SOBRE A MATÉRIA DE DIREITO.

ACÓRDÃO

A Turma Nacional de Uniformização decidiu, por unanimidade, ACOLHER o Pedido de Uniformização, nos termos do voto do Juiz Relator, julgando-o como representativo de controvérsia, para: a) fixar a Tese do Tema 294 no sentido de que "A pontuação mínima da Gratificação de Desempenho de Atividade do Seguro Social - GDASS, fixada em 70 (setenta) pontos pelo § 1º do art. 11 da Lei 10.855/2004, na redação dada pela Lei 13.324/2016, para integrante em atividade da Carreira do Seguro Social, possui caráter genérico, não obstante a realização de ciclos de avaliação, devendo, por isso, ser estendida, naquele patamar, a inativo e a pensionista com direito a paridade"; b) anular o acórdão da Turma Recursal de origem, nos termos da QO 20/TNU, com retorno dos autos à origem, a fim de apreciar ponto omisso e julgar novamente a causa, havendo vinculação ao entendimento do Colegiado Nacional sobre a matéria de direito.

Brasília, 07 de abril de 2022.

Documento eletrônico assinado por DAVID WILSON DE ABREU PARDO, Juiz Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproctnu.cjf.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 900000196586v6 e do código CRC aaf5ba14.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): DAVID WILSON DE ABREU PARDO
Data e Hora: 7/4/2022, às 17:32:38

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO ORDINÁRIA DE 07/04/2022

Pedido de Uniformização de Interpretação de Lei (Turma) Nº 5010596-85.2020.4.02.5101/RJ

RELATOR: Juiz Federal DAVID WILSON DE ABREU PARDO

PRESIDENTE: Ministro MARCO AURELIO GASTALDI BUZZI

PROCURADOR(A): ANTONIO CARLOS PESSOA LINS

SUSTENTAÇÃO ORAL POR VIDEOCONFERÊNCIA: PAULA ÁVILA POLI por J. S. B.

SUSTENTAÇÃO ORAL POR VIDEOCONFERÊNCIA: JOAO MARCELO TORRES CHINELATO por INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS

SUSTENTAÇÃO ORAL POR VIDEOCONFERÊNCIA: THIAGO CECCHINI BRUNETTO por FED NAC SIND TRAB SAUDE TRAB E PREVIDENCIA SOCIAL

RELATOR DO ACÓRDÃO: Juiz Federal DAVID WILSON DE ABREU PARDO

Votante: Juiz Federal DAVID WILSON DE ABREU PARDO

Votante: Juíza Federal LUCIANE MERLIN CLÈVE KRAVETZ

Votante: Juiz Federal FRANCISCO GLAUBER PESSOA ALVES

Votante: Juiz Federal ODILON ROMANO NETO

Votante: Juíza Federal ELOA ALVES FERREIRA

Votante: Juiz Federal IVANIR CESAR IRENO JUNIOR

Votante: Juiz Federal GUSTAVO MELO BARBOSA

Votante: Juiz Federal JAIRO DA SILVA PINTO

Votante: Juíza Federal SUSANA SBROGIO GALIA

Votante: Juiz Federal PAULO CEZAR NEVES JUNIOR

VIVIANE DA COSTA LEITE BORTOLINI

Secretária