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Pedido de Uniformização de Interpretação de Lei (Turma) Nº 0057003-07.2017.4.03.6301/SP
RELATORA: Juíza Federal PAULA EMILIA MOURA ARAGAO DE SOUSA BRASIL
RELATÓRIO
Trata-se de Pedido Nacional de Uniformização interposto pela União contra acórdão proferido pela 14ª Turma Recursal da Seção Judiciária de São Paulo (Evento 1- ACOR2G7), que, mantendo a sentença pelos próprios fundamentos, condenou-a ao pagamento de valores a título de “Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira”, previsto na Lei nº 13.464/2017, em razão de ostentar natureza genérica, motivo pelo qual se estende aos proventos da aposentadoria da parte autora.
Eis os fundamentos do decisum na parte que interessa:
[...] A sentença recorrida decidiu o pedido inicial de modo exauriente, analisando todas as questões suscitadas pelas partes, revelando-se desnecessárias meras repetições de sua fundamentação. Vejamos seu conteúdo quanto a análise do mérito pertinente ao objeto do recurso:
“(...) A análise da extensão da parcela aos inativos dependerá, em resumo, de investigação acerca de sua natureza.
A parcela em discussão nestes autos compreende o chamado Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira, previsto na Lei nº 13.464/2017.
Ao contrário do quanto argumentado pela União, referido bônus tem evidente natureza de remuneração genérica, ou seja, não se trata de parcela remuneratória pro labore faciendo.
(...)
Com efeito, tal parcela é calculada a partir da multiplicação da base de cálculo do bônus pelo índice de eficiência institucional, o qual é definido por ato do Comitê Gestor do Programa de Produtividade da Receita Federal do Brasil. Alcançada a rubrica, ela será paga indistintamente aos servidores ativos e aos aposentados, havendo mera aplicação superveniente de percentuais a cada um deles.
Veja-se: uma vez calculado o valor do bônus, ele é aplicado a todos os servidores da ativa e a todos os inativos, respeitados os percentuais fixados na legislação de regência.
Assim, os auditores - fiscais em atividade têm direito a um inteiro (1,0) do bônus, ao passo que os analistas tributários fazem jus a seis décimos (0,6). Sobre tal montante incidem os percentuais estipulados nas tabelas acima mencionadas. Por exemplo, um auditor-fiscal há dois anos e meio no cargo recebe 75% do valor do bônus. À medida que aumenta o tempo de atividade, o percentual é majorado.
Para os inativos a lógica é semelhante, embora inversa. Por exemplo, um auditor-fiscal aposentado há um ano e meio recebe 93% do valor do bônus.
Aumentando o tempo de aposentadoria, o percentual é reduzido.
Embora a lógica de referida parcela beire a absurdez, o fato é que ela tem evidentes contornos de generalidade. Afinal, repito, o valor do bônus, calculado a partir do índice de eficiência institucional, é o mesmo para todos (ativos e inativos), havendo mera graduação dos percentuais considerando o tempo de atividade ou inatividade.
A produtividade (eficiência) é calculada de forma global, tomando -se a atividade arrecadatória como um todo da Receita Federal, e afeta o montante do bônus a ser aplicado a todos.
A variação das rubricas pagas aos ativos e aos inativos depende apenas do fator tempo (tempo de atividade para os ativos e tempo de aposentadoria para os inativos).
Note-se que essa lógica diferencia-se daquela aplicada a gratificações como GDATA, GDASST etc. Em referidas gratificações a produtividade é apurada considerando a eficiência do órgão da Administração e também a eficiência individual, com repercussão nos valores pagos a depender das avaliações realizadas periodicamente. A GDASST, por exemplo, é paga no valor obtido mediante multiplicação do somatório dos pontos auferidos nas avaliações de desempenho individual (até 20 pontos) e institucional (até 80 pontos) pelo valor do ponto respectivo (artigo 5º da Lei nº 10.483/2002).
Já o bônus de eficiência na atividade tributária é calculado apenas de forma global e a variação dos valores entre os beneficiários decorre - repito - do tempo de atividade para os ativos (escala crescente) ou do tempo de aposentadoria / pensão para os inativos (escala decrescente). Repito: a progressão e a regressão não levam em consideração a produtividade, mas sim o tempo.
Trata-se, em breves palavras, de vantagem de carreira e não de vantagem pessoal.
Tal conclusão não é infirmada pela previsão do artigo 12 da Lei nº 13.464/2017, segundo o qual o bônus não é devido aos servidores cedidos a outros órgãos. O legislador simplesmente optou por excluir os servidores cedidos, sem que isso tenha o condão de quebrar a generalidade da verba.
A parcela remuneratória é genérica quando o seu pagamento é indistinto, independentemente da presteza, peculiaridade ou eficiência nos serviços realizados.
Quando a lei prevê o pagamento da verba a todos os servidores em igual patamar, pouco importando se o beneficiário foi mais ou menos eficiente, a verba é genérica. Tal conclusão não é afastada pelo fato de o legislador excluir um determinado grupo de servidores.
Afinal, a verba permanece genérica perante o grupo daqueles que foram contemplados.
O bônus em análise somente não seria genérico (ou seja, seria pro labore faciendo) caso fosse variável conforme a produtividade do servidor. Não é o que ocorre.
Como já notado exaustivamente acima, a variação do bônus depende - isso sim - do tempo de atividade ou inatividade.
Há um cálculo em duas etapas. Em um primeiro momento, partindo-se das metas arrecadatórias, é fixado o valor global do bônus, montante aplicado indistintamente aos servidores ativos e aos inativos. Só então, em uma segunda etapa, é fixado o valor devidoindividualmente, considerando o tempo de atividade ou inatividade.
A verba seria pro labore faciendo caso a variabilidade ocorresse na primeira etapa, ou seja, caso o valor do bônus fosse modulado (para um servidor ou ao menos para um grupo de servidores) partindo-se da produtividade. Não é essa, porém, a lógica de que se reveste o benefício.
Tal raciocínio permanece válido mesmo após a definição das metas pelo Comitê Gestor do Programa de Produtividade da Receita Federal do Brasil, que em tese seria instituído em março de 2017. Em outras palavras, o caráter genérico é da própria natureza
do bônus, pouco importando a definição e a mensuração periódicas da eficiência (que ocorrem na forma do artigo 8º da lei).
Não há que se limitar, portanto, o raciocínio aqui desenvolvido ao marco temporal de primeiro de março de 2017.
Reitero que a parcela remuneratória aqui analisada foi desenhada de forma absolutamente questionável, com contornos que indicam mais o atendimento a anseios corporativistas do que à lógica remuneratória do serviço público. Tal constatação não desincumbe, porém, o Poder Judiciário de apreciar a pretensão veiculada, especialmente
quando se leva em consideração que não houve reconhecimento da inconstitucionalidade da lei instituidora do bônus em tela.
Não se desconhece a discussão, travada no Tribunal de Contas da União e no Supremo Tribunal Federal, acerca da constitucionalidade do pagamento do bônus aos aposentados, haja vista a ausência de incidência de contribuição previdenciária. Como ficará claro adiante, tal discussão não se aplica aos servidores que se aposentaram com a regra da paridade.
Em resumo, embora a verba tenha sido legalmente delineada de maneira
questionável, não há inconstitucionalidade no pagamento aos servidores da ativa, o que torna inevitável a extensão aos inativos que se beneficiam da regra da paridade (precisamente por se tratar de pagamento sem caráter pro labore faciendo) (...)”.]
Defende a recorrente (Evento 1 – PEDUNIFNAC10), no entanto, que o entendimento adotado pelo Colegiado de origem é manifestamente contrário ao da 1ª Turma Recursal do Paraná (RC 5024304-48.2018.4.04.7000/PR), no sentido de que a vantagem não assume caráter geral pela ausência de fixação do índice previsto no § 3° do art. 6° da Lei 13.464/17, porquanto há previsão legal expressa acerca dos valores devidos, adotando interpretação diversa para a mencionada Lei. Conclui que há identidade fático-juridica, posto que a partir de bases fáticas semelhantes – direito ao bônus de eficiência para aposentados, houve soluções jurídicas distintas.
O incidente foi admitido na origem (Evento 1 – DECADMPU13).
O feito estava sobrestado aguardando o julgamento do pedido de uniformização interposto no processo nº 0050542-82.2018.4.03.6301. Todavia, naquele processo, o pedido de uniformização não foi conhecido, aplicando-se a QO n. 10 da TNU.
No exercício do juízo de admissibilidade (Evento 5 – DESPADEC1), o Ministro Presidente desta TNU proferiu decisão, dando seguimento ao Incidente de Uniformização, sendo os autos a mim distribuídos na forma regimental.
É o que cumpre relatar.
VOTO
O pedido de uniformização de interpretação de lei federal está previsto no art. 14 da Lei n.º 10.259/2001, sendo cabível quando houver divergência entre decisões sobre questões de direito material proferidas por Turmas Recursais na interpretação da lei.
Por questões de direito material, entendam-se os pontos controvertidos de direito, ou seja, aqueles alusivos à construção, a partir dos enunciados dos textos normativos, da norma jurídica do caso concreto, desde que, para o deslinde da controvérsia, não seja necessária a reavaliação de provas nem o reexame dos fatos concretamente discutidos na demanda.
Para demonstrar a divergência, necessário o confronto do acórdão recorrido com acórdão paradigma de Turma Recursal de região diferente, da própria TNU ou do STJ (art. 14, § 4º). Também é possível que se utilize, para tais fins, enunciado de súmula da TNU ou do STJ.
Pois bem!
Da análise do Incidente de Uniformização proposto, percebe-se que, de fato, existe dissídio jurisprudencial entre o acórdão recorrido (Evento 1 – ACOR2G7) e o paradigma apresentado (Evento 1 – PEDUNIFC711), acerca da natureza, genérica ou por laborie faciendo, do “Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira”, previsto na Lei nº 13.464/2017.
Com efeito, enquanto o acórdão recorrido teria considerado que o bônus para auditor da Receita Federal constitui “vantagem genérica, não condicionada à produtividade decorrente do desempenho das funções do cargo”, o acórdão paradigma, apreciando a mesma situação, decidiu que a vantagem não assume caráter geral, pontuando que a própria lei aponta os valores devidos.
Quanto à matéria em debate, esta já foi enfrentada pela Turma Nacional quando do julgamento do julgamento do PEDILEF 0044781-02.2020.4.03.6301/SP, na Pauta da Sessão Virtual, realizada no período de 09/02/2023, às 00:00, a 15/02/2023, às 23:59, na sequência 157, disponibilizada no DE de 31/01/2023. Confira-se:
PEDIDO DE UNIFORMIZAÇÃO. "O BÔNUS DE EFICIÊNCIA E PRODUTIVIDADE NA ATIVIDADE TRIBUTÁRIA E ADUANEIRA, CRIADO PELA LEI Nº 13.464/2017 EM BENEFÍCIO DOS AUDITORES-FISCAIS E ANALISTAS TRIBUTÁRIOS DA ATIVA, TEM NATUREZA GENÉRICA E NÃO SE TRATA DE PARCELA REMUNERATÓRIA PRO LABORE FACIENDO, MOTIVO PELO QUAL SE ESTENDE AOS PROVENTOS DA APOSENTADORIA DA PARTE AUTORA, ENQUANTO OSTENTAR SUA NATUREZA GENÉRICA DE REMUNERAÇÃO QUE INDEPENDE DA MEDIÇÃO DE ÍNDICE DE PRODUTIVIDADE DE CADA SERVIDOR". CONHECIMENTO E DESPROVIMENTO.
A Turma de origem decidiu que "o Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira, criado pela Lei nº 13.464/2017 em benefício dos auditores-fiscais e analistas tributários da ativa, tem natureza genérica e não se trata de parcela remuneratória pro labore faciendo, motivo pelo qual se estende aos proventos da aposentadoria da parte autora, enquanto ostentar sua natureza genérica de remuneração que independe da medição de índice de produtividade de cada servidor".
(...)
Adoto como razão de decidir o voto do Juiz CLÉCIO BRASCHI, relator do recurso contra a sentença proferida nestes autos:
Como bem resolvido na sentença, o Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira, criado pela Lei nº 13.464/2017 em benefício dos auditores-fiscais e analistas tributários da ativa, tem natureza genérica e não se trata de parcela remuneratória pro labore faciendo, motivo pelo qual se estende aos proventos da aposentadoria da parte autora, enquanto ostentar sua natureza genérica de remuneração que independe da medição de índice de produtividade de cada servidor.
Com efeito, a Lei nº 13.464/2017 promoveu alterações na Lei 11.457/2007. A Lei nº 11.457/2007 passou a estabelecer o seguinte: cria o Programa de Produtividade da Receita Federal do Brasil e o Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira, com o objetivo de incrementar a produtividade nas áreas de atuação dos ocupantes dos cargos de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil e de Analista Tributário da Receita Federal do Brasil; tal programa é gerido por Comitê Gestor do Programa de Produtividade da Receita Federal do Brasil, composto de representantes do Ministério da Fazenda, do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e da Casa Civil da Presidência da República, nos termos a serem definidos em ato do Poder Executivo federal; o valor global do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira será definido pelo índice de eficiência institucional, mensurado por meio de indicadores de desempenho e metas estabelecidos nos objetivos ou no planejamento estratégico da Secretaria da Receita Federal do Brasil; Ato do Comitê Gestor do Programa de Produtividade da Receita Federal do Brasil seria editado até 1º de março de 2017, para estabelecer a forma de gestão do Programa e a metodologia para a mensuração da produtividade global da Secretaria da Receita Federal do Brasil e fixará o índice de eficiência institucional; o valor global do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira a ser distribuído aos beneficiários do Programa corresponde à multiplicação da base de cálculo do Bônus pelo índice de eficiência institucional; os servidores ativos em efetivo exercício, os aposentados e os pensionistas receberão o Bônus em valores diferentes, de acordo com os percentuais de bonificação definidos em tabelas anexas a essa lei; os valores globais e individuais do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira serão apurados nos meses de janeiro, abril, julho e outubro de cada ano, considerando-se os 3 (três) meses imediatamente anteriores; o valor do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira será pago em parcelas mensais e sucessivas, de igual valor, a partir do mês posterior ao de sua apuração; para os meses de dezembro de 2016 e de janeiro de 2017, será devida aos ocupantes dos cargos da carreira Tributária e Aduaneira da Receita Federal do Brasil parcela do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira nos valores de- R$ 7.500,00 (sete mil e quinhentos reais), para os ocupantes do cargo de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil, e R$ 4.500,00 (quatro mil e quinhentos reais), para os ocupantes do cargo de Analista Tributário da Receita Federal do Brasil; concedidos a título de antecipação de cumprimento de metas e sujeitos a ajustes no período subsequente; a partir do mês de fevereiro de 2017 até o mês de produção dos efeitos do Ato do Comitê Gestor do Programa de Produtividade da Receita Federal do Brasil (que deveria ter sido editado até 1º de março de 2017, para estabelecer a forma de gestão do Programa e a metodologia para a mensuração da produtividade global da Secretaria da Receita Federal do Brasil e fixação do índice de eficiência institucional), serão pagos, mensalmente, os valores de R$ 3.000,00 (três mil reais) aos ocupantes do cargo de Auditor Fiscal da Receita Federal do Brasil e de R$ 1.800,00 (mil e oitocentos reais) aos ocupantes do cargo de Analista Tributário da Receita Federal do Brasil, concedidos a título de antecipação de cumprimento de metas, sujeitos a ajustes no período subsequente.
Ante o exposto, considerando que ainda não foi editado Ato do Comitê Gestor do Programa de Produtividade da Receita Federal do Brasil, que deveria ter sido editado até 1º de março de 2017, para estabelecer a forma de gestão do Programa e a metodologia para a mensuração da produtividade global da Secretaria da Receita Federal do Brasil e fixar o índice de eficiência institucional, os valores vêm sendo pagos aos servidores ativos em efetivo exercício, Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil e Analistas Tributários da Receita Federal do Brasil, em montantes superiores aos pagos aos inativos e pensionistas, sem qualquer mensuração de produtividade individual e institucional, donde ostentar o caráter de gratificação geral, de modo que é extensível aos servidores inativos e pensionistas com direito adquirido à paridade, na mesma linha de interpretação estabelecida pelo Supremo Tribunal Federal nos verbetes das referidas Súmulas Vinculantes 20 e 34.
Ante o exposto, voto por conhecer e negar provimento ao Pedido de Uniformização.”
Como se vê, em recentíssimo julgamento, entendeu este Colegiado Nacional que a natureza genérica do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira se faz presente somente até ser editado o Ato do Comitê Gestor do Programa de Produtividade da Receita Federal do Brasil para estabelecer a forma de gestão do Programa e a metodologia para a mensuração da produtividade global da Secretaria da Receita Federal do Brasil e fixar o índice de eficiência institucional, o qual ainda não adveio.
De se concluir, portanto, que a premissa adotada pela Turma Recursal de origem, no que atine ao irrestrito caráter de gratificação geral da BEPATA, não está plenamente alinhada com a jurisprudência desta Turma Nacional, que prevê uma condição resolutória para o reconhecimento do caráter genérico da verba.
Posto isso, voto por CONHECER E DAR PARCIAL PROVIMENTO ao incidente, determinando o retorno dos autos à Turma de origem para que promova a adequação do julgado ao entendimento ora firmada, nos termos da Questão de Ordem n. 20 desta TNU.
Documento eletrônico assinado por PAULA EMILIA MOURA ARAGAO DE SOUSA BRASIL, Juíza Relatora, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproctnu.cjf.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 900000228797v7 e do código CRC ce361076.
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