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Pedido de Uniformização de Interpretação de Lei (Turma) Nº 0025732-36.2019.4.01.3400/DF
RELATOR: Juiz Federal JOÃO CARLOS CABRELON DE OLIVEIRA
RELATÓRIO
Trata-se de embargos de declaração opostos pela ANFIP – Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil e pelo Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil – SINDIFISCO, admitidos nos autos na condição de amicus curiae, em face de acórdão proferido por este Colegiado em julgamento submetido ao regime de recurso representativo de controvérsia, Tema nº 332, e que deu provimento ao pedido de uniformização interposto pela parte autora, E. A. S. T., fixando-se então a seguinte tese: “O Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira, instituído pela Lei nº 13.464/2017 aos auditores-fiscais e analistas tributários da ativa, deve ser pago integralmente aos servidores aposentados e pensionistas, enquanto vigente a paridade entre ativos e inativos no regime constitucional, respeitado o direito adquirido antes da EC 41/2003, observada a EC 45/2005, até a efetiva implementação do índice de eficiência institucional da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil, ocorrida em março de 2024”.
Em suas razões recursais, os embargantes alegam que o acórdão contém obscuridade quanto à definição da natureza do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária (BEPATA), após sua efetiva regulamentação. Afirmam que esse ponto não teria sido objeto de debate nos autos, e que não poderia ser decidido em sede de pedido de uniformização, sob pena de ofensa aos princípios do contraditório, ampla defesa e não-surpresa.
Alegam os embargantes, ainda, que há contradição interna na apreciação desse ponto específico, pois a conclusão sobre a natureza pro labore faciendo do BEPATA, após sua regulamentação, baseou-se na tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) no julgamento do Tema nº 983, o qual trata de gratificação que exige procedimentos específicos de desempenho individual e institucional, enquanto que o modelo do BEPATA se baseia, apenas, em avaliação institucional.
Sustentam os embargantes, por fim, ter havido omissão quanto à análise do art. 12, parágrafo único, da Lei nº 13.464/2017, que garante a determinados ocupantes da Carreira Tributária e Aduaneira o recebimento integral do BEPATA ainda que em exercício fora do respectivo órgão de lotação e mesmo que desempenhem funções alheias à atividade fim da Receita Federal, o que também descaracteriza a natureza pro labore faciendo do BEPATA, mesmo após sua regulamentação.
Requerem o acolhimento dos embargos, sanando-se os vícios apontados, para que se reconheça a natureza genérica do BEPATA, mesmo após a sua regulamentação.
Intimada, a parte autora apresentou contrarrazões, afirmando que os embargantes não detêm legitimidade para opor embargos de declaração, opondo-se, ainda, quanto ao mérito dos em embargos.
Já a União, em suas contrarrazões, igualmente alegou a ausência de legitimidade dos embargantes. Aduziu o não cabimento dos embargos de declaração, utilizados pelos embargantes com o intuito de modificar o julgado, e não de aclará-lo.
É o relatório.
VOTO
Preliminar:
Inicialmente, deve ser dirimida a questão relativa à legitimidade dos embargantes ANFIP e SINDIFISCO, admitidos nos autos na condição de amicus curiae, para a oposição de embargos de declaração.
O art. 16, § 6º, I e V, do Regimento Interno da Turma Nacional de Uniformização (RITNU) garante à entidade admitida na condição de amicus curiae em pedido de uniformização afetado como recurso representativo de controvérsia o direito de apresentar memoriais escritos, bem como de realizar sustentação oral durante a sessão de julgamento, a depender de sua ordem de inscrição.
O RITNU nada dispõe sobre os poderes conferidos ao amicus curiae para a interposição de recursos.
Essa questão, no entanto, está expressamente disciplinada no Código de Processo Civil (CPC), em seu art. 138, como segue (destaquei):
Art. 138. O juiz ou o relator, considerando a relevância da matéria, a especificidade do tema objeto da demanda ou a repercussão social da controvérsia, poderá, por decisão irrecorrível, de ofício ou a requerimento das partes ou de quem pretenda manifestar-se, solicitar ou admitir a participação de pessoa natural ou jurídica, órgão ou entidade especializada, com representatividade adequada, no prazo de 15 (quinze) dias de sua intimação.
§ 1º A intervenção de que trata o caput não implica alteração de competência nem autoriza a interposição de recursos, ressalvadas a oposição de embargos de declaração e a hipótese do § 3º.
§ 2º Caberá ao juiz ou ao relator, na decisão que solicitar ou admitir a intervenção, definir os poderes do amicus curiae.
§ 3º O amicus curiae pode recorrer da decisão que julgar o incidente de resolução de demandas repetitivas.
O CPC, ainda que restrinja a possibilidade de o amicus curiae interpor recursos, expressamente ressalva seu direito de opor embargos de declaração.
Assim, essa questão preliminar não demandaria maiores discussões, à vista do texto legal que garante ao amicus curiae o direito de se utilizar dessa espécie recursal.
No entanto, a discussão sobre esse ponto não é supérflua, dada a reiterada posição do Supremo Tribunal Federal (STF) em não admitir a oposição de embargos de declaração pelo amicus curiae nos processos em trâmite naquela Corte.
Essa posição foi recentemente reafirmada pelo STF, no julgamento do RE 949.297 (Rel. Min. Luís Roberto Barroso, julgado em 04.04.2024, data da publicação 20.08.2024), no qual, baseando-se em jurisprudência em parte formada sob a égide do CPC de 1973, considerou que o amicus curiae não detém legitimidade para opor embargos de declaração.
Confira-se trecho do voto do Ministro Relator:
Preliminarmente, entendo que os embargos de declaração opostos pelos amici curiae não podem ser conhecidos. Esta Corte possui firme entendimento no sentido de que colaboradores admitidos em processos objetivos e causas com repercussão geral na condição de amicus curiae não detêm legitimidade para recorrer de decisões de mérito, ainda que tenham participado do julgamento.
Registre-se, contudo, que a decisão a respeito da legitimidade do amicus curiae para opor embargos de declaração foi tomada por maioria de votos, restando vencidos os Ministros André Mendonça, Nunes Marques, Edson Fachin, Luiz Fux e Dias Toffoli. Além disso, a discussão ali travada se limitou à possibilidade de oposição desse recurso no âmbito do STF, não extravasando para eventual declaração de inconstitucionalidade, incidenter tantum, do § 1º do art. 138 do CPC.
No âmbito do Superior Tribunal de Justiça (STJ), ainda que se registrem precedentes anteriores ao CPC de 2015, no sentido da ilegitimidade do amicus curiae em opor embargos de declaração, não há definição clara sobre a questão. Certo é que o STJ já conheceu de embargos de declaração opostos por amicus curiae em recurso especial representativo de controvérsia, como no julgamento do Tema nº 1.010 (EDcl no REsp 1770967/SC, Relator Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA SEÇÃO, data do julgamento 23/11/2022, DJe 28/06/2023). Nesse julgamento, não houve discussão a respeito da legitimidade do amicus curiae.
Já no âmbito desse Colegiado tampouco encontrei registros de anteriores e específicas discussões a respeito da legitimidade do amicus curiae para a oposição de embargos de declaração. Contudo, a exemplo do STJ, já houve admissão da interposição desse recurso por amicus curiae, como, por exemplo, durante o julgamento do Tema nº 174, como segue:
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM PUIL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. TEMA 208. PREVIDENCIÁRIO. ATIVIDADE ESPECIAL. NECESSIDADE DE INDICAÇÃO DE RESPONSÁVEL TÉCNICO PELOS REGISTROS AMBIENTAIS NO PPP E EFICÁCIA PROBATÓRIA. ALEGAÇÃO PELO AMICUS CURIAE (IBDP) DE OMISSÃO E OBSCURIDADE CONSISTENTE NA DESNECESSIDADE DE DECLARAÇÃO DE EXTEMPORANEIDADE/SIMILARIDADE POR PARTE DO EMPREGADOR PARA VALIDADE/EFICÁCIA DE REGISTROS AMBIENTAIS EXTEMPORÂNEOS. NECESSIDADE REAFIRMADA PARA TODO O PERÍODO INFORMADO NO PPP. POSSIBILIDADE DE SUPRIR OS REGISTROS EXTEMPORÂNEOS POR DECLARAÇÃO DO EMPREGADOR OU OUTRO MEIO DE PROVA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO CONHECIDOS E PARCIALMENTE PROVIDOS. TESE COM NOVA REDAÇÃO.
(PEDILEF 0500940-26.2017.4.05.8312, Relator Juiz Federal IVANIR CESAR IRENO JUNIOR, j. 21/06/2021, data da publicação 21/06/2021, negritei.)
Sendo esse o quadro jurídico que se apresenta sobre essa questão preliminar, considero cabível a interposição de embargos de declaração por parte de amicus curiae, conforme expressa previsão contida no art.138, § 1º, do CPC.
A restrição do uso desse meio recursal pelo amicus curiae implicaria em se proceder à declaração parcial de inconstitucionalidade desse dispositivo legal. Não entrevejo razões jurídicas sólidas para assim proceder.
Em face da excepcionalidade de sua admissão no processo, ao amicus curiae é deferida restrita atuação processual, não lhe cabendo buscar o favorecimento de alguma das partes mediante interposição de recursos para modificar o teor do julgado. Sua função principal é de fornecer subsídios para auxiliar o órgão jurisdicional a qualificar a decisão a ser tomada.
Ainda que os embargos de declaração, quando acolhidos, possam assumir um caráter infringente, modificando-se o conteúdo do julgado, essa não é sua principal função.
Os embargos de declaração têm o intuito de aperfeiçoar a decisão embargada, mediante a correção de eventual obscuridade, omissão, contradição ou erro material nela contidos.
Esse objetivo de aperfeiçoamento da decisão judicial se coaduna com o espírito de colaboração para uma melhor prestação jurisdicional, fato que motiva a admissão do amicus curiae no processo. Há, portanto, compatibilidade entre a atuação reservada ao amicus curiae e o escopo principal dos embargos de declaração.
Quanto ao posicionamento do STF sobre a matéria, deve ser visto cum grano salis, dada sua peculiar condição de Corte Constitucional, com procedimentos processuais próprios previstos por leis específicas e por seu Regimento Interno. A própria discussão travada no julgamento do RE 949.297, acima já citada, indica que a posição até agora adotada pelo STF não é pacífica, e tampouco contém contornos que permitam seja utilizada em julgamentos proferidos por outros órgãos jurisdicionais sem maior reflexão, principalmente pela ausência de declaração da inconstitucionalidade do art. 138, § 1º, do CPC.
Em conclusão, CONHEÇO dos embargos de declaração opostos pela ANFIP e pelo SINDIFISCO.
Mérito:
No mérito, os embargos de declaração opostos alegam a existência de obscuridade, contradição e omissão no acórdão embargado.
A alegada obscuridade diria respeito ao fato de o acórdão recorrido ter procedido à definição da natureza do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária (BEPATA), após sua efetiva regulamentação, ponto que não poderia ter sido objeto de decisão neste pedido de uniformização, por importar em ofensa aos princípios do contraditório, ampla defesa e não-surpresa, pois essa questão não teria sido objeto de debate nos autos.
Não identifico a alegada obscuridade.
Quanto da afetação do presente recurso representativo de controvérsia, restou devidamente delineado que a discussão a ser aqui travada incluía a configuração jurídica que o BEPATA assumiria após a fixação do índice de eficiência institucional, decorrente de sua regulamentação, com a avaliação de desempenho institucional.
Confira-se, a esse respeito, o teor da controvérsia afetada (destaquei):
“Saber se o Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira, criado pela Lei nº 13.464/2017 em benefício dos auditores-fiscais e analistas tributários da ativa, deve ser pago integralmente aos servidores aposentados e pensionistas.
Em caso de reconhecimento do direito à integralidade, saber se tal garantia:
(a) abrange todos os pensionistas e aposentados da carreira, ou somente aqueles que têm a garantia constitucional da paridade remuneratória (direito adquirido antes da EC 41/2003);
(b) se estende apenas até o momento em que o valor global do Bônus passar a ser definido pelo índice de eficiência institucional de que trata o § 2º do art. 6º. da Lei 13.464/2017, ou se será devida mesmo após tal momento.”
O item “b”, acima transcrito, não deixa dúvidas de que a controvérsia a ser dirimida neste recurso também abrangia a configuração jurídica do BEPATA após a definição do índice de eficiência institucional, em especial quanto ao direito à integralidade dessa espécie de gratificação aos aposentados e pensionistas, quando implementado esse índice.
Do teor do voto do Relator do acórdão que afetou o recurso como representativo de controvérsia, consta de forma expressa a afetação dessa questão, como segue:
[...] registro que também deve ser decidido se o eventual reconhecimento do direito à integralidade terá como limite temporal final o momento em que o valor global do Bônus passar a ser definido pelo índice de eficiência institucional, mensurado por meio de indicadores de desempenho e metas estabelecidos nos objetivos ou no planejamento estratégico da Secretaria da Receita Federal do Brasil, tal como determinado no § 2º do art. 6º. da Lei 13.464/2017, ou se - por não existir previsão legal de avaliação individual, mas sim de uma meta global de todo o órgão - a eventual integralidade será devida mesmo após tal momento.
E, na esteira da controvérsia estabelecida, este Colegiado expressamente se manifestou, como era seu dever, quanto aos efeitos da fixação do índice de eficiência institucional, considerando, nos termos da tese firmada no acórdão embargado, que o pagamento integral do BEPATA aos servidores aposentados e pensionistas, com paridade constitucional garantida, somente seria possível até sua efetiva implementação.
Destaco que a discussão a respeito dos efeitos jurídicos da implementação do índice de eficiência institucional não tem qualquer relação de dependência com o ato concreto de fixação desse índice pela Administração Pública, razão pela qual o fato desse índice ter sido implementado durante o curso deste processo não interfere com a discussão jurídica de fundo aqui travada.
Assim, não há que se falar em obscuridade do acórdão embargado, pois integralmente respeitados os princípios do contraditório, da ampla defesa e da não-surpresa.
Tampouco há contradição no acórdão embargado.
Alegam os embargantes que haveria contradição interna no acórdão quanto à conclusão sobre a natureza pro labore faciendo do BEPATA após sua regulamentação. Afirmam que essa conclusão se baseou na tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) no julgamento do Tema nº 983, que trata de gratificação que exige procedimentos específicos de desempenho individual e institucional, enquanto que o modelo do BEPATA se baseia, apenas, em avaliação institucional.
Nesse ponto, verifico que os embargos de declaração se insurgem quanto ao conteúdo do acórdão embargado, buscando modificar o mérito da decisão então adotada, que tratou especificamente da suficiência da avaliação por desempenho institucional para considerar a natureza jurídica do BEPATA pro labore faciendo.
Confira-se trecho do acórdão embargado:
O modelo de gestão por desempenho institucional pressupõe a avaliação do atingimento de metas institucionais, pressuposto para sua natureza de pro labore faciendo. No caso de pagamento desvinculado da medição do desempenho, individual ou institucional, a natureza da verba é genérica, e deve ser paga integralmente aos servidores aposentados e pensionistas, até o implemento do índice de eficiência institucional. Assim, há que se reconhecer no ponto o direito à paridade entre ativos e inativos durante o período da vigência das regras transitórias da Lei n. 13.464/2017, até que o BEPATA seja efetivamente decorrente da aplicabilidade do índice de eficiência institucional.
Ao contrário do que alegam os embargantes, não há contradição interna no julgado ao se referir à tese fixada pelo STF no julgamento do Tema nº 983, que trata de avaliação de desempenho individual. O acórdão embargado, ao fazer menção a esse precedente do STF, explicita que sua aplicação ao caso em discussão nestes autos se dá “mutatis mutandis”, ou seja, mudando-se o que tem que ser mudado, como segue:
Esse entendimento do termo do tratamento de parcela genérica vem alicerçado em julgados do Supremo Tribunal Federal, acerca de situações de gratificação com avaliação individual, que devem ser aplicados, mutatis mutandis à avaliação institucional.
Mesma fundamentação foi traçada no acórdão embargado ao mencionar o julgamento procedido pelo STF no Tema nº 351 (destaquei):
[...] no Tema STF 351, temos a posição da Corte Suprema acerca de matéria semelhante à cuidada neste representativo, no qual restou fixado que: A Gratificação de Desempenho do Plano Geral de Cargos do Poder Executivo — GDPGPE, prevista na Lei nº 11.357/2006, estende-se aos inativos e pensionistas, no patamar de oitenta pontos, até o implemento da avaliação dos servidores em atividade. A questão travada nesse tema no âmbito do E. STF é semelhante à enfrentada neste representativo, muito embora diga respeito à gestão por desempenho individual. A razão de decidir, entretanto, é a mesma, considerando que em ambos os modelos deve existir efetiva avaliação de desempenho previamente fixados, seja pelo critério do resultado institucional alcançado, seja pelo critério de avaliação individual.
Portanto, a decisão embargada apenas se utilizou de precedentes do STF como razão de decidir, não os aplicando à literalidade, mesmo porque reconhecida a diferença existente entre aqueles precedentes e a controvérsia posta nestes autos, pelo que resta afastada a alegação de contradição interna.
Quanto à omissão apontada pelos embargantes, diz respeito à ausência de análise, no acórdão embargado, do teor do art. 12, parágrafo único, da Lei nº 13.464/2017, que garante a determinados ocupantes da Carreira Tributária e Aduaneira o recebimento integral do BEPATA ainda que em exercício fora do respectivo órgão de lotação e mesmo que desempenhem funções alheias à atividade fim da Receita Federal. Afirmam os embargantes que a apreciação desse dispositivo legal determinaria a descaracterização da natureza pro labore faciendo do BEPATA, mesmo após sua regulamentação.
O argumento em questão não foi aduzido anteriormente pelas partes ou pelos amicus curiae. Assim, estrito senso, não há que se falar em omissão do acórdão embargado em sua apreciação.
Por outro lado, o pagamento do BEPATA a servidores em exercício em outros órgãos da Administração Pública não é argumento sólido o suficiente para retirar desse bônus o caráter pro labore faciendo. Antes, pode se prestar como fundamento para o não pagamento integral do BEPATA a essa categoria de servidores após a implementação do índice de eficiência institucional, questão, de qualquer modo, completamente alheia à controvérsia aqui estabelecida.
Assim, não há obscuridade, contradição ou omissão a serem sanadas por intermédio do recurso interposto.
Ante o exposto, VOTO POR REJEITAR os embargos de declaração opostos pelos amicus curiae ANFIP e SINDIFISCO.
Documento eletrônico assinado por JOÃO CARLOS CABRELON DE OLIVEIRA, Juiz Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproctnu.cjf.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 900000282596v5 e do código CRC 1a85dc74.
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