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Pedido de Uniformização de Interpretação de Lei (Turma) Nº 0028980-76.2016.4.01.3800/MG
RELATOR: Juiz Federal JOÃO CARLOS CABRELON DE OLIVEIRA
RELATÓRIO
Trata-se de pedido de uniformização regional interposto pela União em face de acórdão proferido pela 3ª Turma Recursal de Minas Gerais que negou provimento a seu recurso inominado, mantendo a sentença que julgou procedente o pleito inicial, para:
[...] anular a decisão proferida no processo administrativo objeto da presente ação, condenando a União Federal a restabelecer em favor da parte autora o benefício de PENSÃO CIVIL que vinha percebendo desde 20/5/1980 e que foi indevidamente cancelado em 22/10/2015, instituído pelo ex-servidor RAUL ROSA, na condição de filha maior solteira, no mesmo patamar que vinha sendo pago antes da revisão e cancelamento administrativo dessa pensão, condenando a União, ainda, no pagamento dos valores atrasados devidos a partir de 23/10/2015 (data imediatamente posterior à indevida cessação) até o seu efetivo restabelecimento, com data de início do pagamento em 1º/6/2018 (dia posterior à última competência abarcada pelo cálculo da SECAJ), conforme cálculos a serem elaborados pelo Setor de Contadoria que integrarão esta sentença [sem formatação].
Alega que o acórdão recorrido diverge de julgado da Turma Recursal do Acre e Rondônia (Processo 0008749-32.2018.4.01.3000).
Sustenta que não se operou a decadência do poder de autotutela da Administração no caso concreto, pois a pensão temporária prevista no art. 5º, II, "a", e parágrafo único, da Lei 3.373/1958 deve ser cancelada quando a filha solteira, maior de 21 (vinte e um) anos, passar a ocupar cargo público permanente.
Sem contrarrazões.
Em juízo prévio de admissibilidade, o Juiz Federal Coordenador das Turmas da SJMG inadmitiu o incidente.
Interposto agravo e apresentadas contrarrazões, o Juiz Federal Coordenador das Turmas Recursais da 6ª Região determinou a remessa do feito à Turma Nacional de Uniformização, pois, com a instalação do Tribunal Regional Federal da 6ª Região, a divergência passou a ser entre turmas de diferentes regiões.
A Presidência da TNU deu provimento ao agravo da parte ré, a fim de admitir o pedido de uniformização regional como nacional, recurso que foi distribuído à minha relatoria.
É o breve relatório.
VOTO
Inicio o juízo de admissibilidade definitivo com a apreciação da questão preliminar relativa à competência para julgamento do pedido de uniformização interposto.
O recurso é datado de 05/07/2021. Nessa época, ainda não havia sido criado o Tribunal Regional Federal da 6ª Região, com sede em Belo Horizonte e jurisdição no Estado de Minas Gerais, o que foi feito pela Lei 14.226, de 20/10/2021.
A divergência entre o acórdão recorrido (3ª Turma Recursal de Minas Gerais) e o paradigma (Turma Recursal do Acre e Rondônia) era circunscrita à 1ª Região, conforme art. 1º da Lei 7.727/1989 c/c art. I, "a", da Resolução 1/1988, do extinto Tribunal Federal de Recursos.
Segundo informação constante do site do Conselho da Justiça Federal (https://www.cjf.jus.br/cjf/noticias/2022/agosto/justica-federal-trabalha-para-colocar-o-sistema-processual-do-trf6-no-ar), o TRF6 foi instalado no dia 19/8/2022. A partir de então, a divergência aqui colocada passou a envolver julgados de diferentes regiões, não competindo sua resolução à TRU da 6ª Região, mas sim à Turma Nacional de Uniformização, conforme art. 14, § 2º, da Lei 10.259/2001.
Tratando-se de mudança superveniente de competência absoluta, não se aplica o princípio da perpetuatio jurisdictionis, consoante parte final do art. 43 do Código de Processo Civil.
Nessa esteira, o pedido de uniformização regional deve ser recebido como nacional.
Como bem lembrado pelo Ministro Presidente em sua decisão, essa foi a solução adotada pelo Colegiado em caso análogo:
PEDIDO DE UNIFORMIZAÇÃO REGIONAL RECEBIDO COMO NACIONAL. APÓS A INTERPOSIÇÃO, FOI INSTALADO O TRF6. COMPETE À TNU RESOLVER A DIVERGÊNCIA ENTRE O ACÓRDÃO RECORRIDO (2ª TURMA RECURSAL DE MINAS GERAIS) E OS PARADIGMAS (1ª E 3ª TURMAS RECURSAIS DO DISTRITO FEDERAL). ART. 14, § 2º, DA LEI 10.259/2001. MUDANÇA SUPERVENIENTE DE COMPETÊNCIA ABSOLUTA. NÃO SE APLICA O PRINCÍPIO DA PERPETUATIO JURISDICTIONIS. PARTE FINAL DO ART. 43 DO CPC. MÉRITO. DIREITO ADMINISTRATIVO. MAGISTRATURA FEDERAL. AJUDA DE CUSTO, PARA DESPESAS DE TRANSPORTE E MUDANÇA. ART. 65, I, DA LOMAN C/C ART. 52 DA LEI 5.010/1966. APLICAÇÃO DA LEI 8.112/1990. REGULAMENTAÇÃO PELA RESOLUÇÃO 4/2008, DO CJF. RESTRIÇÃO TEMPORAL À CONCESSÃO DA VERBA. INCIDENTE DESPROVIDO.
(TNU, PEDILEF 0008893-44.2017.4.01.3807/MG, rel. juíza federal Luciana Ortiz Tavares Costa Zanoni, j. 7/8/2024, public. 12/8/2024, sem grifo no original.)
Avançando, assinalo que o acórdão recorrido decidiu o objeto litigioso do processo da seguinte forma:
ADMINISTRATIVO. CONCESSÃO INDEVIDA DE PENSÃO CIVIL A FILHA MAIOR BENEFICIÁRIA DE CARGO PÚBLICO PERMANENTE. DECURSO DE PRAZO SUPERIOR A CINCO ANOS DESDE A EDIÇÃO DA LEI Nº 9.784/99. DECADÊNCIA CONFIGURADA. RECURSO DESPROVIDO.
1. Trata-se de recurso interposto pela União Federal contra a sentença registrada em 17/05/2018, que julgou procedente o pedido inicial, determinando o restabelecimento do benefício de pensão por morte civil instituída pelo ex-servidor Raul Rosa em favor da parte autora, com pagamento das parcelas vencidas desde a cessação administrativa. A recorrente sustenta a validade do ato de cancelamento do benefício, defendendo a inocorrência da decadência, ao argumento de que a concessão de pensão por morte constitui ato administrativo complexo, sendo que o prazo decadencial só tem início após o registro e a homologação pelo Tribunal de Contas da União.
2. A ação foi ajuizada por D. R. com o objetivo de restabelecer benefício de pensão civil concedido em 20/05/1980 e cessado administrativamente em 22/10/2015. O benefício foi cancelado por ter sido apurado que a autora era detentora de cargo público permanente quando do falecimento do instituidor do benefício, ocorrido em 16/10/1953, conforme informado na petição inicial, sendo aposentada quando da concessão do benefício (20/05/1980). O “comprovante de aposentadoria” registrado com a petição inicial demonstra que a autora é aposentada desde 17/05/1978 no cargo “Ag Adm AS-801.B Ref 29”, tendo completado 30 anos, 8 meses e 11 dias de serviço.
3. A Administração Pública tem o dever de anular atos ilegais por ela praticados, nos termos do art. 53 da Lei nº 9.784/99. Entretanto, o exercício de tal prerrogativa está sujeito ao prazo decadencial de 05 (cinco) anos, quando decorrerem efeitos favoráveis ao destinatário, conforme previsão do art. 54 do mesmo diploma legal.
4. De fato, como sustentado em razões recursais, o entendimento jurisprudencial pacificado pelo STF é de que “o ato de aposentadoria configura ato administrativo complexo, aperfeiçoando-se somente com o registro perante o Tribunal de Contas. Submetido a condição resolutiva, não se operam os efeitos da decadência antes da vontade final da Administração” (MS 24.997, Rel. Min. Eros Grau, DJ 1°.4.2005).
5. Entretanto, no julgamento do RE nº 636.553/RS, afetado como Tema nº 445, o STF firmou a tese de que “em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas”.
6. Diante disso, e considerando que decorreram mais de 35 (trinta e cinco) anos entre a concessão do benefício e a revisão do ato pela administração pública, tem-se operada a decadência do poder-dever de autotutela.
7. Frise-se que o juízo a quo afastou expressamente a ocorrência de má-fé, não tendo sido especificamente impugnado no recurso esse ponto da sentença.
Por outro lado, o acórdão paradigma, proferido pela Turma Recursal do Acre e Rondônia no Processo 0008749-32.2018.4.01.3000 e cuja cópia encontra-se anexada ao pedido de uniformização, adota entendimento diverso:
1. DEUSINETE BRAGA DE MORAIS e FRANCISCA HÉLIA BARROS DOS SANTOS, devidamente qualificadas, nos autos de ação ajuizada contra a UNIÃO, também qualificado, interpôs recurso contra sentença passada pelo juízo da 4ª Vara, onde julgado improcedente o pedido de nulidade do Acordão 2.780/2016, bem assim o restabelecimento de benefício de pensão por morte, instituída pelos genitores das recorrentes e, por corolário, o pagamento das parcelas retroativas desde a data de cessação do benefício.
No recurso sustenta-se: a) Preliminar de decadência do direito de anular ou revogar o ato administrativo de concessão da pensão, porquanto ultrapassado o prazo de um lustro entre a concessão do benefício pensão por morte: DEUSINETE BRAGA DE MORAIS percebe o benefício desde o ano de 1996 e FRANCISCA HELIA BARROS DOS SANTOS desde fevereiro de 2000; b) No mérito: b-1) No caso em comento, a irregularidade apontada pelo TCU para a exclusão dos benefícios das RECORRENTES foi de que recebiam pensão de filha maior solteira em decorrência do óbito de seus genitores, cumulada com a titularidade de cargo público EFETIVO junto a Prefeitura Municipal de Rio Branco/AC; b-2) Entretanto, errou a Corte de contas da União ao analisar a natureza jurídica dos “cargos públicos” exercidos pelas pensionistas, pois os vínculos mantidos com o Município de Rio Branco são contratos de trabalho de natureza precária: DEUSINETE BRAGA DE MORAIS fora contratada em 02/05/1988 e FRANCISCA HELIA BARROS DOS SANTOS 01/02/1982, sem concurso público; b-3) O Acórdão do TCU padece de nulidade, pois não lhes possibilitou a escolha do benefício mais vantajoso.
[...]
De um lado, sem arrimo a tese de decadência, como bem fundamentado pelo juiz de primeiro grau.
Ao promover o cancelamento das pensões temporárias pela ausência de dependência econômica das pensionistas em relação ao instituidor da pensão, não se anulou ou se revogou o ato concessivo, sim editou-se novo ato administrativo, que reconhece a existência de condição resolutiva do primeiro, ensejando a cessação de seus efeitos.
É dizer, o ato de cancelamento da pensão não aponta a existência de vícios no ato concessivo do benefício, nem reavalia a conveniência e oportunidade de sua edição. O ato concessivo inicial remanesce válido e existente, não fora anulado ou revogado pelo cancelamento da pensão, que apenas atinge seus efeitos, situando-se tão somente no plano da eficácia.
A própria Lei 3.373/58, ao instituir a pensão temporária, estabelece termos e condições resolutivas para o benefício, como o atingimento da idade de 21 (vinte e um) anos, a cessação da invalidez e, para a filha do segurado, o casamento ou a ocupação de cargo público permanente.
Tais condições resolutivas podem e devem ser entendidas como a cessação da dependência econômica do beneficiário em relação ao instituidor da pensão. Com efeito, ao promover o cancelamento das pensões pela cessação da dependência econômica, o ato administrativo não anulou ou revogou o ato concessivo inicial, apenas reconheceu a configuração da condição resolutiva prevista em lei, determinando a cessação dos efeitos do ato em estrita obediência ao que determina a legislação.
Logo, não há que se falar na decadência prevista no art. 54 da Lei nº 9.784/99, pois a supressão da pensão por morte não possui caráter de revisão, anulação ou revogação do ato concessivo inicial, sim de reconhecimento do término de seus efeitos pelo implemento de condição resolutiva prevista na legislação que rege a matéria.
A jurisprudência do TRF da 2ª Região e do TRF da 1ª Região não dão azo a disceptações:
[...]
De remate, ainda que se trate de nulidade de ato administrativo, situações flagrantemente inconstitucionais não se submetem ao prazo decadencial de 5 anos previsto no art. 54 da Lei 9.784/99, não havendo que se falar em convalidação pelo mero decurso do tempo.
A matéria consta do arresto passado pelo Supremo Tribunal Federal, em sede de Repercussão Geral. Lá, afirmou-se que situações flagrantemente inconstitucionais não devem ser consolidadas pelo transcurso do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99, sob pena de subversão dos princípios, das regras e dos preceitos previstos na Constituição Federal de 1988. Oportuno compulsar trecho do julgado:
[...]
Afasto a preliminar, pois.
Constato a existência de controvérsia sobre aplicação de tese jurídica, estabelecida entre o acórdão recorrido e o paradigma, consistente na ocorrência da decadência do direito de a Administração Pública revisar o ato concessivo de pensão por morte temporária à filha solteira de servidor público, maior de 21 (vinte e um) anos, deferida nos termos do art. 5º, II, "a", e parágrafo único, da Lei 3.373/1958, sem observância de um dos pressupostos para sua concessão.
Registro que os requisitos, tanto para a concessão como para a manutenção dessa pensão temporária, consistem em ser a beneficiária mulher solteira e de não ocupar cargo público permanente.
Sobre a decadência de revisão de atos administrativos, o art. 54 da Lei nº 9.784/1999 assim dispõe:
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
§ 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.
§ 2o Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato.
A espécie de pensão deferida à parte autora se trata de benefício previdenciário sujeito a condições resolutivas em face da pensionista, quais sejam, manutenção da condição de solteira e não assunção de cargo público permanente. Trata-se, portanto, de benefício de caráter temporário, razão pela posterior modificação fática, que venha a caracterizar a insubsistência de um desses requisitos, determina a cessação do benefício.
Assim, vindo a pensionista, maior de 21 anos, a contrair matrimônio, ou a ocupar cargo público permanente, mostra-se presente condição resolutiva que determina, independentemente do tempo decorrido de sua concessão, a imediata cessação do benefício, não sendo aplicável, nessa circunstância específica, o instituto da decadência.
Nesse sentido é o entendimento do STJ, reiterado por diversos julgados, dentre os quais cito o seguinte:
ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. PENSÃO TEMPORÁRIA. REGÊNCIA PELA LEGISLAÇÃO DA ÉPOCA DO FALECIMENTO. FILHA MAIOR PENSIONISTA QUE PASSOU A OCUPAR CARGO PÚBLICO. REVISÃO DO BENEFÍCIO. POSSIBILIDADE. PENSÃO TEMPORÁRIA. INEXISTÊNCIA DE DECADÊNCIA. AGRAVO INTERNO DO PARTICULAR DESPROVIDO. 1. A jurisprudência dessa Corte Superior é no sentido de que a filha divorciada, separada ou desquitada ao tempo do óbito do instituidor, equipara-se à filha solteira para efeitos do art. 5o., II, parág. único da Lei 3.373/1958, fazendo jus à pensão temporária, desde que comprovada a dependência econômica em relação ao instituidor do benefício ao tempo do seu falecimento e o não exercício de cargo público permanente (EDcl nos EDcl no AgRg no REsp. 1.427.287/PR, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS, Rel. p/Acórdão Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, DJe 24.11.2015). 2. Ocorre que, no caso dos autos, a filha pensionista passou a ocupar cargo público, sendo esta a causa motivadora da revisão da concessão da pensão por morte. Verifica-se tratar-se de pensão temporária, que possui condição resolutiva. Assim, a alteração dos requisitos da concessão da pensão enseja o seu termo final. Logo, não é possível falar-se em decadência, em razão da característica temporária. No mesmo sentido: RMS 54.974/PB, Rel. Min. GURGEL DE FARIA, DJe 6.8.2019. 3. Agravo Interno do Particular desprovido.
(AIRESP 1562518, Relator NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, j. 23/09/2019, DJE DATA:30/09/2019, negritei.)
O caso dos autos, contudo, é diverso. Tanto o acórdão recorrido como o paradigma tratam da situação de pensionista que, no momento da concessão do benefício de pensão temporária, encontrava-se em situação impeditiva para o seu deferimento, por ocupar cargo público.
A Administração, portanto, teria incidido em erro, de fato ou de direito, ao deferir a pensão em favor de beneficiária que, aparentemente, não preenchia um dos requisitos para sua obtenção.
Assim, a discussão a respeito da incidência do instituto da decadência não diz respeito ao implemento de condição resolutiva de benefício previdenciário de natureza temporária, mas, sim, à possibilidade de a Administração, no exercício do poder de autotutela, revisar ato administrativo concessivo de benefício, deferido erroneamente, quando decorrido o prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999.
A resposta é negativa.
O art. 54, caput, da Lei nº 9.784/1999, é bastante claro no sentido de que a Administração 9.784/1999 dispõe do prazo de cinco anos para anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários.
O exercício do poder da autotutela pela Administração, com a consequente anulação do ato administrativo, pressupõe ato eivado de ilegalidade ou irregularidade. Contudo, transcorrido o prazo decadencial, os vícios do ato administrativo não podem ser mais corrigidos pela Administração, salvo hipótese de má-fé do destinatário ou, segundo concepção mais recente do STF, aplicável a casos excepcionais, hipótese de ofensa direta à Constituição Federal, temas, contudo, não tratados neste incidente de uniformização.
É da essência do instituto da decadência o apagamento dos vícios do ato administrativo, em razão do decorrer do tempo, visando a garantia e estabilidade dos atos da Administração. Assim, ainda que constatada posteriormente a nulidade do ato, e desde que ausente comprovada má-fé do destinatário, o ato se consolida, não podendo mais ser objeto de sindicância administrativa ou judicial.
Nesse sentido, precedentes do STJ:
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. PENSÃO POR MORTE. REVISÃO DE ATO ADMINISTRATIVO QUANDO JÁ DECORRIDOS CINCO ANOS DA VIGÊNCIA DA LEI 9.784/1999. DECADÊNCIA CONFIGURADA.
1. Segundo a orientação jurisprudencial do STJ, caso o ato acoimado de ilegalidade tenha sido praticado antes da promulgação da Lei 9.784/99, a Administração tem o prazo de cincos anos a contar da vigência da aludida norma para anulá-lo, sob pena de decadência.
2. No caso, somente em 2005 a Administração procedeu à correção do pagamento de pensão por morte concedida em 1997, após apuração por auditoria interna de erro quanto à concessão de gratificação de nível superior. Decadência configurada.
3. Agravo regimental não provido.
(AgRg no AgRg no REsp n. 1.282.575/ES, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 10/9/2013, DJe de 17/9/2013.)
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO MILITAR. ATO ADMINISTRATIVO. REVISÃO. DECADÊNCIA. PROVIMENTO NEGADO.
1. Para o Superior Tribunal de Justiça (STJ), "incide o prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei n. 9.784/1999 em relação ao direito de a administração anular tanto atos nulos quanto anuláveis quando decorram efeitos favoráveis aos destinatários" (AgInt no AgInt no REsp 1.499.332/PE, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 9/8/2021, DJe de 17/8/2021).
2. Destaca-se o entendimento do STJ de que, "em se tratando de atos de que decorram efeitos patrimoniais contínuos, como aqueles decorrentes de pagamentos de vencimentos e pensões, ocorridos após a entrada em vigor da Lei 9.784/1999, nos quais haja pagamento de vantagem considerada irregular pela Administração, o prazo decadencial de cinco anos é contado a partir da percepção do primeiro pagamento indevido, consoante reza o § 1º do art. 54 da Lei 9.784/1999" (REsp 1.758.047/ES, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 11/9/2018, DJe de 21/11/2018).
3. Agravo interno a que se nega provimento.
(STJ, 1ª Turma, AgInt no AgInt no AREsp 2.002.452/RS, rel. min. Paulo Sérgio Domingues, j. 2/9/2024, DJe 5/9/2024.)
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. PENSIONISTA. REVISÃO DE ATO ADMINISTRATIVO CONCESSIVO DO BENEFÍCIO APÓS 20 ANOS. DECADÊNCIA CONFIGURADA. AGRAVO INTERNO DA UNIÃO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
1. O entendimento consagrado pelo Tribunal de origem encontra apoio na jurisprudência desta Corte Superior, entendimento este que afirma que a autotutela administrativa dos atos - anuláveis ou nulos - de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários está sujeita ao prazo de decadência quinquenal. Precedentes: AgInt no REsp. 1.758.267/RN, Rel. Min. SÉRGIO KUKINA, DJe 22.8.2019; AgInt no AREsp. 927.449/RJ, Rel. Min. OG FERNANDES, DJe 27.8.2019.
2. In casu, o acórdão recorrido se alinha à diretriz do Superior Tribunal de Justiça, tendo sido reconhecida a decadência administrativa, uma vez que decorridos mais de 20 anos entre a concessão da pensão pelo Ministério dos Transportes e a constatação de irregularidade em seu cálculo, não havendo prova de má-fé da parte ora recorrida.
3. Agravo Interno da UNIÃO a que se nega provimento.
(STJ, 1ª Turma, AgInt no REsp 1.554.535/SC, rel. min. Napoleão Nunes Maia Filho, j. 2/12/2019, DJe 9/12/2019.)
A solução do presente incidente, portanto, passa pela simples aplicação do texto legal e do entendimento consolidado no âmbito do STJ, no sentido de que o ato administrativo do qual decorra efeitos favoráveis para o destinatário, eivado de nulidade, está sujeito à decadência, salvo comprovada má-fé do beneficiário.
Tendo o acórdão recorrido decidido nesse sentido, o incidente de uniformização não comporta acolhimento.
Ante o exposto, voto por NEGAR PROVIMENTO ao pedido de uniformização interposto pela parte ré.
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