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Pedido de Uniformização de Interpretação de Lei (Turma) Nº 5000482-58.2022.4.04.7010/PR
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 5000482-58.2022.4.04.7010/PR
RELATOR: Juiz Federal NEIAN MILHOMEM CRUZ
RELATÓRIO
Pedido de Uniformização de Interpretação de Lei Federal interposto por A. M. B. D. S. em face de acórdão da 3ª Turma Recursal da Seção Judiciária do Paraná.
Na origem, trata-se de ação de concessão de aposentadoria por tempo de contribuição, mediante reconhecimento de tempo especial pelo exercício da atividade de Agente Comunitário de Saúde.
O acórdão recorrido manteve a sentença de improcedência da demanda. Eis o trecho relevante da fundamentação:
2. Em relação ao pedido de enquadramento como especial dos períodos de 01/08/2006 a 01/08/2008, 02/08/2008 a 22/02/2010 e 01/03/2010 a 13/11/2019, a sentença deve ser mantida por seus próprios fundamentos, com base no permissivo do artigo 46 da Lei 9.099/95, aplicável subsidiariamente aos Juizados Especiais Federais.
Os formulários Perfil Profissiográfico Previdenciário e o laudo técnico juntados nos autos (evento 1, PPP25, evento 1, PPP26, evento 1, PPP27 e evento 1, LAUDO21) reportam ao exercício da atividade de agente comunitário de saúde, nos períodos de 01/08/2006 a 01/08/2008, 02/08/2008 a 28/02/2010 e a partir de 01/03/2010, no Município de Moreira Sales.
Consta que eram realizadas as seguintes atividades:
"Visitar domicílios periodicamente; assistir pacientes, dispensando-lhes cuidados simples de saúde, sob orientação e supervisão de profissionais de saúde; orientar a comunidade para promoção da saúde; rastrear focos de doenças específicas; promover educação sanitária e ambiental; participar de campanhas preventivas; incentivar atividades comunitárias; promover comunicação entre unidade de saúde, autoridades e comunidade; executar tarefas administrativas; executar outras atividades inerentes à função; executar atividades seguindo normas e procedimentos de segurança, saúde e meio ambiente do trabalho".
Os formulários informam que, no exercício de suas atividades, a segurada estava exposta a agentes biológicos infecciosos e infecto contagiantes (bactérias, vírus, protozoários, fungos, príons, parasitas e outros) e a pandemia (covid 19).
O laudo técnico, de 2021 (evento 1, LAUDO21), informa a exposição a agentes biológicos nocivos, inclusive à pandemia (covid - 19).
Apesar da informação dos formulários e do laudo técnico de exposição a agentes biológicos, é indevido o enquadramento dos períodos controvertidos como especial, pois a exposição da autora a agentes biológicos não se dá conforme determina o código 3.0.1 do anexo IV ao Decreto 3.048/99. Com efeito, referido item considera especial a atividade exposta a agentes biológicos ligados ao contato com doentes ou materiais contaminados com doenças infecto-contagiosas.
No caso, eram realizadas visitas domiciliares a pessoas da comunidade, para elaboração e execução de políticas públicas de saúde. Ou seja, a parte autora mantinha contato com pessoas da comunidade, mas não pacientes portadores de doenças infecto-contagiosas e materiais contaminados.
Assim sendo, e considerando ser possível ao magistrado, diante de situações específicas, se desvincular da conclusão da prova técnica (art. 479 CPC), concluo que não ficou comprovada a exposição nociva da autora a agentes biológicos, nem a risco de exposição.
É indevido, portanto, o enquadramento como especial dos períodos de 01/08/2006 a 01/08/2008, 02/08/2008 a 22/02/2010 e 01/03/2010 a 13/11/2019, por ausência de exposição a agentes nocivos.
3. Conforme apontado em recurso, a Ementada Constitucional 120, de 05 de maio de 2022, incluiu o §10 no art. 198 da Constituição Federal, assegurando aos agentes comunitários de saúde a aposentadoria especial e o adicional de insalubridade.
[...]
A alteração legislativa, no entanto, não alcança os requerimentos administrativos formulados antes de sua vigência (DOU 06/05/2022), não havendo nulidade na sentença a ser reconhecida, ao contrário do que defende a parte autora.
Nas razões do Pedido de Uniformização, aduz-se divergência em face de julgado da 2ª Turma Recursal do Ceará, de cuja fundamentação merece destaque:
Inicialmente, registro que, por maioria, vencida a Dra. Paula Emília Moura Aragão de Sousa Brasil, a 2ª Turma Recursal da Seção Judiciária do Ceará tinha o entendimento contrário ao reconhecimento da atividade do agente de saúde como especial.
No entanto, a partir do julgamento do Processo n.º 0500967- 72.2022.4.05.8105, esse entendimento foi superado por nova maioria, desta vez ficando vencido este Relator.
Explico.
Em apertada síntese, a respeito do antigo entendimento, o que se observava, nos casos concretos, era que a profissiografia do agente de saúde não indicava o trabalho com habitualidade em ambientes hospitalares, no tratamento de pacientes com doenças infectocontagiosas ou em contato com material contaminado.
Não se observava efetivo e constante risco de contaminação fundado em contato concreto com pacientes portadores de doenças infectocontagiosas, pois o trabalho do agente de saúde é eminentemente externo e sua interação com pessoas doentes seria fortuita, quando, eventualmente, se deparasse com alguém naquelas condições em suas visitas domiciliares.
Todavia, à luz das recentes alterações promovidas pela EC n.º 120, de 05 de maio de 2022, a matéria precisava ser revisitada, já que o § 10 do art. 198 da Constituição Federal de 1988 passou a prever que “Os agentes comunitários de saúde e os agentes de combate às endemias terão também, em razão dos riscos inerentes às funções desempenhadas, aposentadoria especial e, somado aos seus vencimentos, adicional de insalubridade”.
Portanto, estando regulares os PPPs e LTCATs, a 2ª Turma Recursal da Seção Judiciária do Ceará não se debruçará mais sobre a profissiografia, já que o legislador constituinte derivado fez sua opção e reconheceu a existência de riscos inerente à função desempenhada pelo agente de saúde.
Na sessão virtual de dezembro/2023 o plenário da TNU decidiu, por unanimidade, conhecer o incidente de uniformização e afetá-lo como representativo de controvérsia sob o tema 347, diante da relevância da questão de direito material.
Publicados editais, houve o ingresso de amici curiae, a saber, UNIÃO, DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO, bem como o INSTITUTO BRASILEIRO DE DIREITO PREVIDENCIÁRIO – IBDP.
O MPF, devidamente intimado, manifestou ciência.
Foram apresentados memoriais pela parte autora, DPU, o IBDP e o INSS.
A parte autora propôs a fixação da seguinte tese:
O direito à concessão de aposentadoria especial aos agentes comunitários de saúde e aos agentes de combate às endemias previsto no §10 do art. 198 da Constituição Federal de 1988, acrescentado pela Emenda nº 120/2022, alcança os períodos de labor anteriores à sua edição, sendo desnecessária a demonstração da efetiva exposição da atividade exercida pelo segurado a agentes químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, ou associação desses agentes, em razão dos riscos inerentes às funções desempenhadas.
O INSTITUTO BRASILEIRO DE DIREITO PREVIDENCIÁRIO – IBDP propôs a fixação da seguinte tese:
a) é possível a aplicação do §10 do art. 198 da Constituição Federal de 1988, acrescentado pela EC 120/2022, alcançar períodos de labor anteriores à sua edição, na linha do Tema 170/TNU;
b) é exigível a prova de exposição aos agentes biológicos no caso concreto, que deve ser realizada por meio dos correspondentes formulários previdenciários e/ou laudos técnicos, prova pericial ou, até mesmo, laudos por semelhança, não se admitindo o reconhecimento por simples enquadramento por categoria profissional;
c) a probabilidade de exposição ocupacional a agentes biológicos deve se dar com base na profissiografia (porquanto relacionada à atividade do segurado), sendo desnecessária a informação acerca da “permanência” no PPP (Enunciado 25 da I Jornada de Direito da Seguridade Social).
A DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO em seus memoriais propugnou:
O §10 do art. 198 da Constituição Federal de 1988, acrescentado pela EC 120/2022, alcança os períodos de labor anteriores à sua edição, bem como que a inovação legislativa implica a desnecessidade de aferir a probabilidade de exposição ocupacional a agentes biológicos com base na profissiografia.
A UNIÃO suscita o seguinte entendimento:
a aposentadoria especial por exposição a agentes nocivos, prevista no § 4º-C do art. 40 (RGPS) e no inciso II do § 1º do art. 201 (RPPS), remanesce inalterada com o advento da EC nº 120/2022, demandando a efetiva comprovação da exposição (PPP/LTCAT) e vedada sua concessão tão somente com base na categoria integrada ou na atividade em si desempenhada pelo pretenso beneficiário; e
a nova hipótese de aposentadoria "especial" recém-criada pela EC nº 120/2022, pelo acréscimo do § 10 ao art. 198 da Constituição, específica das categorias de ACS e ACE, não cria direito automático à aposentadoria prevista no § 4º-C do art. 40 (RGPS) e no inciso II do § 1º do art. 201 (RPPS), mas se trata de instituto novo e distinto, dependente de regulamentação por lei complementar futura a estabelecer suas balizas, requisitos e critérios específicos e, salvo se a lei futura vier a trazer previsão diversa, irretroativa.
Por fim, o INSS propõe a seguinte tese:
A concessão de aposentadoria especial para os agentes comunitários de saúde e os agentes de combate às endemias prevista no §10 do art. 198 da Constituição Federal de 1988, acrescentado pela Emenda nº 120/2022, depende de regulamentação por lei complementar, sendo necessária a demonstração da efetiva exposição da atividade exercida pelo segurado a agentes químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, ou associação desses agentes, na forma prevista pela Lei nº 8.213/91 e pela Constituição Federal.
É o relatório.
VOTO
Superada a discussão acerca do juízo de admissibilidade, em face da afetação do recurso como representativo de controvérsia, com a seguinte questão submetida a julgamento (Tema 347/TNU):
Saber se o §10 do art. 198 da Constituição Federal de 1988, acrescentado pela EC 120/2022, alcança os períodos de labor anteriores à sua edição, bem como se a inovação legislativa implica a desnecessidade de aferir a probabilidade de exposição ocupacional a agentes biológicos com base na profissiografia.
*** LEGISLAÇÃO ***
Para o deslinde da controvérsia, faz-se necessária a interpretação do direito à aposentadoria especial do agente comunitário de saúde, em face da EC 120/2022 que acrescentou o § 10 ao art. 198 da Carta Republicana de 1988:
Art. 198.
§ 10. Os agentes comunitários de saúde e os agentes de combate às endemias terão também, em razão dos riscos inerentes às funções desempenhadas, aposentadoria especial e, somado aos seus vencimentos, adicional de insalubridade. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 120, de 2022)
Importante realçar o Projeto de Lei Complementar PLP 185/2024 aprovado no Senado Federal em dez/2025 e atualmente tramitando na Câmara dos Deputados:
Art. 1º Esta Lei Complementar tem como objetivo regulamentar a concessão de aposentadoria especial, prevista no § 10 do art. 198 da Constituição Federal, assegurando paridade e integralidade, e estabelecer outras garantias aos agentes comunitários de saúde e aos agentes de combate às endemias.
Art. 2º Os agentes comunitários de saúde e os agentes de combate às endemias, de que tratam o § 5º do art. 198 da Constituição Federal e a Lei nº 11.350, de 5 de outubro de 2006, que desempenharam as atividades de agentes comunitários de saúde e agentes de combate às endemias, independentemente da nomenclatura, têm direito à aposentadoria especial com integralidade e paridade, quando cumpridos: I – 52 (cinquenta e dois) anos de idade e 20 (vinte) anos de comprovado efetivo exercício das atividades inerentes ao cargo de agente comunitário de saúde ou agente de combate às endemias, se homem;
II – 50 (cinquenta) anos de idade e 20 (vinte) anos de comprovado efetivo exercício das atividades inerentes ao cargo de agente comunitário de saúde ou agente de combate às endemias, se mulher;
III – 52 (cinquenta e dois) anos de idade e 15 (quinze) anos de comprovado efetivo exercício das atividades inerentes ao cargo de agente comunitário de saúde ou agente de combate às endemias, somados a 10 (dez) anos de contribuição em cargo diverso, se homem;
IV – 50 (cinquenta) anos de idade e 15 (quinze) anos de comprovado efetivo exercício das atividades inerentes ao cargo de agente comunitário de saúde ou agente de combate às endemias, somados a 10 (dez) anos de contribuição em cargo diverso, se mulher.
§ 1º Não se aplicam à aposentadoria especial de que trata o caput deste artigo as normas relativas à comprovação de efetiva exposição a agentes químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, ou associação desses agentes, de que tratam o § 4º-C do art. 40 e o inciso II do § 1º do art. 201 da Constituição Federal.
A relevância das atividades desenvolvidas pelos Agentes Comunitários de Saúde e os Agentes de Combate às Endemias na execução de políticas públicas no âmbito do Sistema Único de Saúde - SUS, ensejou a edição da EC 51/2006 que acrescentou os §§ 4º, 5º e 6 ao art. 198 da CF/88 e a EC 63/2010 que alterou o § 5º:
"Art. 198. ........................................................
........................................................................
§ 4º Os gestores locais do sistema único de saúde poderão admitir agentes comunitários de saúde e agentes de combate às endemias por meio de processo seletivo público, de acordo com a natureza e complexidade de suas atribuições e requisitos específicos para sua atuação.
§ 5º Lei federal disporá sobre o regime jurídico e a regulamentação das atividades de agente comunitário de saúde e agente de combate às endemias.
§ 6º Além das hipóteses previstas no § 1º do art. 41 e no § 4º do art. 169 da Constituição Federal, o servidor que exerça funções equivalentes às de agente comunitário de saúde ou de agente de combate às endemias poderá perder o cargo em caso de descumprimento dos requisitos específicos, fixados em lei, para o seu exercício." (NR)
Em cumprimento à EC 51/2006, foi editada a Lei nº 11.350/2006 (denominada Lei Ruth Brilhante) que preceitua:
Art. 1º As atividades de Agente Comunitário de Saúde e de Agente de Combate às Endemias, passam a reger-se pelo disposto nesta Lei.
Parágrafo único. Esta Lei é denominada Lei Ruth Brilhante. (Incluído pela Lei nº 14.799, de 2023)
Art. 2º O exercício das atividades de Agente Comunitário de Saúde e de Agente de Combate às Endemias, nos termos desta Lei, dar-se-á exclusivamente no âmbito do Sistema Único de Saúde - SUS, na execução das atividades de responsabilidade dos entes federados, mediante vínculo direto entre os referidos Agentes e órgão ou entidade da administração direta, autárquica ou fundacional.
§ 1º É essencial e obrigatória a presença de Agentes Comunitários de Saúde na Estratégia Saúde da Família e de Agentes de Combate às Endemias na estrutura de vigilância epidemiológica e ambiental. (Redação dada pela Lei nº 13.708, de 2018).
[...]
Art. 3º O Agente Comunitário de Saúde tem como atribuição o exercício de atividades de prevenção de doenças e de promoção da saúde, a partir dos referenciais da Educação Popular em Saúde, mediante ações domiciliares ou comunitárias, individuais ou coletivas, desenvolvidas em conformidade com as diretrizes do SUS que normatizam a saúde preventiva e a atenção básica em saúde, com objetivo de ampliar o acesso da comunidade assistida às ações e aos serviços de informação, de saúde, de promoção social e de proteção da cidadania, sob supervisão do gestor municipal, distrital, estadual ou federal. (Redação dada pela Lei nº 13.595, de 2018)
Robustecendo a importância estratégica dos Agentes Comunitários de Saúde e os Agentes de Combate às Endemias, foi promulgada a Lei nº 14.536, DE 20 DE JANEIRO DE 2023:
Art. 1º A Lei nº 11.350, de 5 de outubro de 2006, passa a vigorar acrescida do seguinte art. 2º-A:
“Art. 2º-A. Os Agentes Comunitários de Saúde e os Agentes de Combate às Endemias são considerados profissionais de saúde, com profissões regulamentadas, para fins do disposto na alínea ‘c’ do inciso XVI do caput do art. 37 da Constituição Federal.”
O panorama normativo revela que o Poder Constituinte derivado promulgou 03 Emendas Constitucionais (EC 51/2006, EC 63/2010 e EC 120/2022), acrescentando os §§ 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10 e 11 ao art. 198 da Constituição Federal de 1988, todos destinados à valorização dos Agentes Comunitários de Saúde e os Agentes de Combate às Endemias. Além de editar Leis Ordinárias para regulamentar a atividade de tais profissionais de saúde pública.
A evolução normativa, conferindo tratamento diferenciado, já foi enfrentada pelo Col. STF em duas oportunidades, a saber:
ADI 5554.
Tese: A EC nº 51/2006, ao prever a admissão de agentes de combate às endemias por processo seletivo público, estabeleceu exceção constitucional à regra do concurso público, cabendo ao legislador ordinário definir o regime jurídico aplicável aos profissionais.
Tema 1132/STF:
I - É constitucional a aplicação do piso salarial nacional dos Agentes Comunitários de Saúde e Agentes de Combate às Endemias, instituído pela Lei 12.994/2014, aos servidores estatutários dos entes subnacionais, em consonância com o art. 198, § 5º, da Constituição Federal, com a redação dada pelas Emendas Constitucionais 63/2010 e 120/2022, cabendo à União arcar com os ônus da diferença entre o piso nacional e a legislação do ente municipal; II - Até o advento da Lei 9.646/2022, a expressão `piso salarial´ para os Agentes Comunitários de Saúde e Agentes de Combate às Endemias corresponde à remuneração mínima, considerada, nos termos do art. 3º, inciso XIX, da Lei 8.629/2014, somente a soma do vencimento do cargo e da gratificação por avanço de competências.
É nesse contexto que surge o debate acerca da aposentadoria especial por categoria profissional dos Agentes Comunitários de Saúde.
**** Enquadramento por categoria profissional ou ocupação ****
No ordenamento jurídico a vedação ao enquadramento por categoria profissional ou ocupação vigora desde a edição da Lei 9.032/95.
A EC 103 de 12/11/2019 erigiu em norma constitucional a aludida vedação.
O Poder Constituinte Derivado teve o cuidado de reiterar a vedação à caracterização de atividade especial por categoria profissional ou ocupação, tanto nas normas permanentes, quanto nas normas de transição:
Constituição Federal de 1988.
Art. 40. O regime próprio de previdência social dos servidores titulares de cargos efetivos terá caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente federativo, de servidores ativos, de aposentados e de pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)
[...]
§ 4º É vedada a adoção de requisitos ou critérios diferenciados para concessão de benefícios em regime próprio de previdência social, ressalvado o disposto nos §§ 4º-A, 4º-B, 4º-C e 5º. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)
§ 4º-A. Poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de servidores com deficiência, previamente submetidos a avaliação biopsicossocial realizada por equipe multiprofissional e interdisciplinar. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)
§ 4º-B. Poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de ocupantes do cargo de agente penitenciário, de agente socioeducativo ou de policial dos órgãos de que tratam o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a IV do caput do art. 144. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)
§ 4º-C. Poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de servidores cujas atividades sejam exercidas com efetiva exposição a agentes químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, ou associação desses agentes, vedada a caracterização por categoria profissional ou ocupação. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019).
[...]
Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma do Regime Geral de Previdência Social, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, na forma da lei, a: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)
[...]
§ 1º É vedada a adoção de requisitos ou critérios diferenciados para concessão de benefícios, ressalvada, nos termos de lei complementar, a possibilidade de previsão de idade e tempo de contribuição distintos da regra geral para concessão de aposentadoria exclusivamente em favor dos segurados: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)
I - com deficiência, previamente submetidos a avaliação biopsicossocial realizada por equipe multiprofissional e interdisciplinar; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)
II - cujas atividades sejam exercidas com efetiva exposição a agentes químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, ou associação desses agentes, vedada a caracterização por categoria profissional ou ocupação. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)
EC 103/2019.
Art. 19. Até que lei disponha sobre o tempo de contribuição a que se refere o inciso I do § 7º do art. 201 da Constituição Federal, o segurado filiado ao Regime Geral de Previdência Social após a data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional será aposentado aos 62 (sessenta e dois) anos de idade, se mulher, 65 (sessenta e cinco) anos de idade, se homem, com 15 (quinze) anos de tempo de contribuição, se mulher, e 20(vinte) anos de tempo de contribuição, se homem.
§ 1º Até que lei complementar disponha sobre a redução de idade mínima ou tempo de contribuição prevista nos §§ 1º e 8º do art. 201 da Constituição Federal, será concedida aposentadoria:
I - aos segurados que comprovem o exercício de atividades com efetiva exposição a agentes químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, ou associação desses agentes, vedada a caracterização por categoria profissional ou ocupação, durante, no mínimo, 15 (quinze), 20 (vinte) ou 25 (vinte e cinco) anos, nos termos do disposto nos arts. 57 e 58 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, quando cumpridos: [...]
O Poder Constituinte derivado, insofismavelmente, estabeleceu como regra geral a vedação de caracterização de tempo especial por categoria profissional ou ocupação que, repise-se, já existia desde a edição da Lei 9.032/95.
**** Tempus regit actum ****
Na seara previdenciária prevalece como regra de hermenêutica a irretroatividade das normas, em face da aplicação do princípio Tempus regit actum.
Nesse sentido, vale recordar os seguintes precedentes:
Tema 694/STJ
O limite de tolerância para configuração da especialidade do tempo de serviço para o agente ruído deve ser de 90 dB no período de 6.3.1997 a 18.11.2003, conforme Anexo IV do Decreto 2.172/1997 e Anexo IV do Decreto 3.048/1999, sendo impossível aplicação retroativa do Decreto 4.882/2003, que reduziu o patamar para 85 dB, sob pena de ofensa ao art. 6º da LINDB (ex-LICC).
Tema 165/STF:
A revisão de pensão por morte e demais benefícios, constituídos antes da entrada em vigor da Lei 9.032/1995, não pode ser realizada com base em novo coeficiente de cálculo estabelecido no referido diploma legal.
Tema 176/TNU
Constatado que a incapacidade do(a) segurado(a) do Regime Geral da Previdência Social (RGPS) ocorreu ao tempo da vigência das Medidas Provisórias 739/2016 e 767/2017, aplicam-se as novas regras de carência nelas previstas.
A orientação jurisprudencial do STF, STJ e da TNU são uniformes quanto à prevalência do princípio Tempus regit actum.
Infere-se, portanto, que salvo disposição de lei em sentido contrário, as novas regras que disciplinam os benefícios previdenciários não retroagem.
**** DESLINDE DA CONTROVÉRSIA ***
A EC 120/2022 prevê uma nova modalidade de aposentadoria especial, cujos requisitos de elegibilidade, todavia, dependem de regulamentação por Lei Complementar (PLP 185/2024 aprovado no Senado Federal em dez/2025 e atualmente tramitando na Câmara dos Deputados).
A previsão constitucional do art. 198, §10, acrescentado pela EC 120/2022, consagra diretriz de proteção previdenciária diferenciada aos Agentes Comunitários de Saúde, mas não estabelece, de forma completa, requisitos de acesso e regime de implementação (idade mínima, tempo de efetivo exercício etc), elementos indispensáveis à concessão de benefício no RGPS.
Assim, a norma constitucional, embora relevante como vetor interpretativo, não autoriza, de modo automático, a concessão de aposentadoria especial apenas pelo enquadramento ocupacional, sem a disciplina normativa, via Lei Complementar, que estabeleça quais são os requisitos específicos dessa novel modalidade de aposentadoria especial.
A norma constitucional, apesar de afirmar o direito, não disciplina os elementos operacionais indispensáveis à concessão no RGPS (critérios de elegibilidade, forma de cálculo, regras de transição), imprescindíveis para implementação e concretização do direito.
Em síntese, o Art. 198, § 10 da CF (EC 120/2022) possui eficácia limitada. Tal conclusão é reforçada pela recente tramitação legislativa (PLP 185/2024).
Vale recordar a doutrina do saudoso José Afonso da Silva em sua obra APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS (Ed. Malheiros. 3ª edição, 1998):
25. Parece-nos necessário discriminar ainda mais, a fim de fazer-se uma separação de certas normas que preveem uma legislação futura mas não podem ser enquadradas entre as de eficácia limitada. Em vez, pois, de dividir as normas constitucionais, quanto à eficácia e aplicabilidade, em dois grupos, achamos mais adequado considerá-las sob tríplice característica, discriminando-as em três categorias:
I - normas constitucionais de eficácia plena;
II - normas constitucionais de eficácia contida;
III - normas constitucionais de eficácia limitada ou reduzida.
Na primeira categoria incluem-se todas as normas que, desde a entrada em vigor da constituição, produzem todos os seus efeitos essenciais (ou têm a possibilidade de produzi-los), todos os objetivos visados pelo legislador constituinte, porque este criou, desde logo, uma normatividade para isso suficiente, incidindo direta e imediatamente sobre a matéria que lhes constitui objeto.
O segundo grupo também se constitui de normas que incidem imediatamente e produzem (ou podem produzir) todos os efeitos queridos, mas preveem conceitos que permitem manter sua eficácia contida em certos limites dadas certas circunstâncias. Ao contrário, as normas do terceiro grupo são todas as que não produzem, com a simples entrada em vigor todos os seus efeitos essenciais, porque o legislador constituinte, por qualquer motivo, não estabeleceu, sobre a matéria, uma normatividade para isso bastante, deixando essa tarefa ao legislador ordinário ou a outro órgão do Estado.
Por isso, pode-se dizer que as normas de eficácia plena sejam de aplicabilidade direta, imediata e integral sobre os interesses objeto de sua regulamentação jurídica, enquanto as normas de eficácia limitada são de aplicabilidade indireta, mediata e reduzida, porque somente incidem totalmente sobre esses interesses após uma normatividade ulterior que lhes desenvolva a eficácia, conquanto tenham uma incidência reduzida e surtam outros efeitos não-essenciais, ou, melhor, não dirigidos aos valores-fins da norma, mas apenas a certos valores-meios e condicionantes, como melhor se esclarecerá depois. As normas de eficácia contida também são de aplicabilidade direta, imediata, mas não integral, porque sujeitas a restrições previstas ou dependentes de regulamentação que limite sua eficácia e aplicabilidade.
Carecendo a norma constitucional de regulamentação, deve prevalecer a postura de autocontenção do Judiciário.
Em mero reforço argumentativo, a regra em epígrafe assemelha-se à previsão de aposentadoria dos agentes de segurança pública estabelecida pela EC 103/2019:
Art. 40. [...]
§ 4º-B. Poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de ocupantes do cargo de agente penitenciário, de agente socioeducativo ou de policial dos órgãos de que tratam o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a IV do caput do art. 144. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)
Destarte, até a edição da Lei Complementar, a comprovação de tempo especial deve observar a legislação previdenciária em vigor ao tempo da prestação do serviço (Tempus regit actum).
Assim, propõe-se a seguinte tese:
Tema 347/TNU.
1. O § 10 do art. 198 da Constituição Federal, incluído pela EC nº 120/2022, possui eficácia limitada e depende de regulamentação por lei complementar para a definição dos requisitos de concessão da aposentadoria especial ali prevista. 2. Assim, permanece a necessidade de comprovação da efetiva exposição a agentes nocivos, na forma da legislação previdenciária vigente à época da prestação do serviço, até a superveniência da lei complementar.
**** SOLUÇÃO DO CASO CONCRETO ***
O acórdão recorrido está em conformidade com a tese ora fixada, razão pela qual o Pedido de Uniformização não comporta provimento.
**** DISPOSITIVO ***
Isso posto, voto por negar provimento ao Pedido de Uniformização, com fixação de tese como recurso representativo de controvérsia.
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