Pedido de Uniformização de Interpretação de Lei (Turma) Nº 1000356-32.2018.4.01.3702/MA
RELATOR: Juiz Federal RODRIGO RIGAMONTE FONSECA
RELATÓRIO
Trata-se de pedido de uniformização nacional (evento 1, PU12) interposto pela parte autora, E. A. Q., contra acórdão proferido pela 1ª Turma Recursal do Maranhão (TRF1), que deu provimento ao recurso inominado da UNIÃO para julgar improcedente o pedido inicial de concessão de ajuda de custo em razão de remoção da Delegacia de Polícia Federal de Caxias para a Superintendência Regional da Paraíba, sob o fundamento de que ocorreu no interesse do servidor e de que a Instrução Normativa DG/PF n.º 120/2017 instituiu o processo de remoção condicionada, dispondo expressamente que seria realizada sem ônus para a Administração.
A parte autora alegou que o acórdão recorrido diverge do entendimento da 2ª Turma Recursal do Espírito Santo (TRF2) no julgamento do Recurso Cível nº 5030434-86.2021.4.02.5001/ES, segundo o qual é cabível a ajuda de custo na hipótese de remoção idêntica à sua, pois no interesse da administração, a atrair a aplicação do art. 53 da Lei 8.112/1990.
A UNIÃO apresentou contrarrazões ao incidente (evento 1, CONTRAZ13), requerendo seu não conhecimento/não provimento.
O pedido de uniformização não foi admitido na origem (evento 1, DEC14). Interposto agravo nos próprios autos (evento 1, AGRAVO15), o incidente foi admitido na origem (evento 1, DESPADEC17) e pelo Ministro Presidente da Turma Nacional de Uniformização (evento 4, DESPADEC1).
É, em síntese, o Relatório.
VOTO
Nos termos do art. 14, § 2º, da Lei 10.259/1001 e do art. 12 do RITNU, duas são as hipóteses de cabimento do incidente de uniformização nacional, relativas exclusivamente a questões de direito material: i) divergência (comprovada) entre turmas recursais de regiões distintas; ou ii) decisão contrária a súmula ou jurisprudência dominante do Superior Tribunal de Justiça ou da Turma Nacional de Uniformização.
No caso concreto, a 1ª Turma Recursal do Maranhão (TRF1) deu provimento ao recurso inominado da UNIÃO para julgar improcedente o pedido inicial de concessão de ajuda de custo em razão de remoção da parte autora da Delegacia de Polícia Federal de Caxias para a Superintendência Regional da Paraíba, sob o fundamento de que ocorreu no interesse do servidor e de que a Instrução Normativa DG/PF n.º 120/2017 instituiu o processo de remoção condicionada, dispondo expressamente que seria realizada sem ônus para a Administração. Veja-se o teor do voto vencedor (evento 1, ACOR8):
RECURSO INOMINADO. ADMINISTRATIVO. DELEGADO DE POLÍCIA FEDERAL. CONCURSO DE REMOÇÃO CONDICIONADA. REMOÇÃO PARA A LOCALIDADE ESCOLHIDA APÓS O DECURSO DO PRAZO ESTIPULADO. RECEBIMENTO DE AJUDA DE CUSTO. DESCABIMENTO. INTERESSE EXCLUSIVO DO SERVIDOR. IN N.º 120-DG/PF, de 08.11.2.017. RECURSO PROVIDO.
1. Cuida-se de recurso interposto pela União contra sentença que julgou procedente o pedido de pagamento de ajuda de custo a delegado da polícia federal em decorrência de remoção da Delegacia de Polícia Federal de Caxias para a Superintendência Regional da Paraíba.
2. Sustenta a recorrente, em resumo, que no processo de recrutamento para ‘remoção condicionada’ (IN n.º 120-DG/PF, de 08.11.2.017) foi facultado ao servidor do cargo de delegado de polícia federal, após cumprir determinado prazo de efetivo exercício em localidade de difícil lotação, exercer o direito de ser removido para a localidade que desejar, certo haver previsão expressa de que esse segundo deslocamento seria de exclusivo interesse do servidor e, consequentemente, sem ônus para a Administração.
3. Nos termos do artigo 53 da Lei n.º 8.112/90, é devida a ajuda de custo e transporte ao servidor que, no interesse do serviço, passa a ter exercício em nova sede, com mudança de domicílio em caráter permanente.
4. Consoante jurisprudência pacífica do Superior Tribunal de Justiça, ‘(...) no caso da remoção de Servidor, em virtude de participação em concurso de remoção, é descabido o pagamento de ajuda de custo na forma do art. 53 da Lei 8.112/90, uma vez que a oferta de vagas pela Administração Pública somente tem por objetivo racionalizar os interesses particulares dos Servidores que, de forma contumaz, entram em conflito no que se refere à escolha de lotação, não havendo portanto, falar, nesse caso, em interesse de serviço. Precedentes: AgRg no REsp. 1.466.541/PB, Rel. Min. DIVA MALERBI, DJe 10.2.2016; Pet 9.867/PE, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS, DJe 9.11.2015 e REsp. 387.189/SC, Rel. Min. ARNALDO ESTEVES LIMA, DJ 1.8.2006.’ (AgInt no REsp 1596636/PR, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 13/09/2016, DJe 22/09/2016)
4. De seu turno, a Turma Nacional de Uniformização (PEDILEF 50171291220144047107) reafirmou a tese segundo a qual não é devido o pagamento de ajuda de custo a servidor público federal no caso de remoção a pedido, em virtude de concurso de remoção, na forma dos artigos 36, p. único, III, c, e 53 da Lei n.º 8.112/91.
5. Além disso, extrai-se dos parágrafos 5º e 6º do artigo 4º da Instrução Normativa n.º 120-DG/PF, de 08 de novembro de 2.017, que instituiu o processo de recrutamento para a remoção condicionada de que trata a presente ação, que a remoção para a localidade escolhida pelo servidor, após o decurso do prazo estipulado, é realizada sem ônus para a administração.
6. No caso, o próprio autor admite, conforme consta da ficha de inscrição (registro 81138483), que havia manifestado, previamente, interesse na remoção para a localidade desejada (Superintendência Regional da Paraíba), após o decurso do prazo de 01 ano, de modo que não satisfaz os requisitos previstos no artigo 53, cabeça, da Lei n.º 8.112/90, tampouco pode reclamar efeitos retroativos decorrentes de ato normativo superveniente.
7. Recurso provido para julgar improcedente o pedido.
Já no paradigma indicado no incidente, proferido pela 2ª Turma Recursal do Espírito Santo (TRF2) no julgamento do Recurso Cível nº 5030434-86.2021.4.02.5001/ES, prevaleceu entendimento em sentido diverso, acatando o cabimento da ajuda de custo por se tratar de hipótese de remoção no interesse da Administração, conforme a fundamentação abaixo:
(...)
No caso dos autos, foi realizado processo de recrutamento interno pelo órgão com objetivo de selecionar servidores do cargo de Delegado de Polícia Federal para integrarem os quadros da Delegacia de Polícia Federal em Pacaraima/RR, em razão de necessidade da Administração, no entanto, o recrutamento foi frustrado. Diante disso, a Administração abriu novo recrutamento, dessa vez, na modalidade de Remoção Condicionada, tendo o autor aceitado e, assim, foi removido para a unidade de Pacaraima/RR. Tratando-se de remoção condicionada o provimento na Unidade de Pacaraima se daria por 18 (dezoito meses) com o compromisso de que, findo o prazo, seria removido para a Superintendência de Polícia Federal no Espírito Santo (SR/PF/ES) como posterior unidade de destino, uma vez que o autor é natural de Vila Velha, ES.
Essa modalidade de remoção tem previsão na IN 120/2017 (extinta) e também na IN 136/2018, da Polícia Federal. Tal modalidade visa garantir a continuidade de serviço público essencial em unidades de difícil provimento, resguardando o interesse da administração pública e, sobretudo, o interesse público. Diante disso, é nítido que se trata de remoção que se dá no interesse da Administração.
Quando a portaria nº 384-CRH/DGP/PF foi homologada (em 30/07/2018) estava em vigor a IN nº 120/2017-DG/PF e a primeira remoção do autor se deu com base no seu art. 4º, § 5°, ou seja, tratava-se de remoção condicionada. Confira-se (evento 1 ANEXO4):
(...)
A extinta IN 120/2017 afirmava o seguinte:
Art. 4º A remoção de ofício, no interesse da Administração, ocorrerá nos seguintes casos: (...)
II - suprimento de efetivo para as unidades centrais ou descentralizadas;
§ 5° Após tentativa anterior de provimento de lotação, poderá a Administração promover remoção condicionada, de ofício, nas hipóteses previstas nos incisos II e III do art. 4°, com o compromisso de retorno à lotação de origem, remoção para outra unidade previamente indicada ou permanência na atual lotação, decorrido o período mínimo estabelecido.
§ 6° A remoção para a localidade escolhida pelo servidor no parágrafo 5º, após o decurso do prazo estipulado, será efetuada sem ônus para a administração.
§ 7° A remoção condicionada será realizada por recrutamento a ser regulamentado mediante portaria do Diretor de Gestão de Pessoal.
(...)
Art. 8º O recrutamento para remoção tem como objetivo suprir a necessidade de efetivo de determinada unidade, bem como compor o efetivo de novas unidades da Polícia Federal.
Note que na remoção condicionada - muito embora exista um interesse do servidor, já que haverá, ao final do período de lotação mínimo estabelecido, um bônus consistente no retorno à lotação de origem, remoção para outra unidade previamente indicada ou ainda a permanência no local atual de lotação – o interesse primário é da Administração pública, que oferece um atrativo ao servidor para conseguir prover unidades de difícil provimento.
Assim, ao final do prazo estipulado no local que a Administração queria prover, o servidor poderá lá permanecer, pedir o retorno à unidade anterior, ou ainda ir para outra unidade já previamente indicada por ocasião do processo de recrutamento, sendo este último o caso do autor.
É óbvio que para o servidor voltar à unidade de origem ou ir para outra unidade terá que manifestar seu interesse por meio de pedido, caso contrário, permanecerá na lotação atual. Contudo, tal pedido não constitui um pedido de remoção no interesse exclusivo do servidor e, portanto, sem direito à indenização. Trata-se de um ato complexo que se protrai no tempo e somente se aperfeiçoa em seu termo final com o pedido de remoção para outra unidade (no caso dos autos), como já previsto desde o início do processo de seleção, por se tratar de remoção condicionada.
Perceba-se, ainda, que o § 6° da IN 120/2017 trata de uma hipótese de remoção que ocorre no interesse da Administração e, por definição legal constante na Lei 8.112/90, a remoção que se dá no interesse da Administração é com ônus para a Administração. Portanto, a Instrução Normativa padece de vício de ilegalidade quando afirmava que a remoção que se der com base no § 5° será sem ônus para a Administração.
Já na época do segundo pedido de remoção, estava em vigor a IN 136/2018, que revogou a IN 120/2017, e trouxe em seu art. 4° e parágrafos a seguinte previsão:
Art. 4º A remoção de ofício, no interesse da Administração, ocorrerá nos seguintes casos:
(...)
II - suprimento de efetivo para as unidades centrais ou descentralizadas;
(...)
§ 5º No caso de dificuldade de provimento de lotação, poderá a Administração promover remoção condicionada, de ofício, nas hipóteses previstas nos incisos II e III do art. 4º, com o compromisso de retorno à lotação de origem, remoção para outra unidade previamente acordada ou permanência na atual lotação, decorrido o período mínimo estabelecido.
§ 6º A remoção condicionada poderá ser realizada por recrutamento a ser regulamentado mediante portaria do diretor de Gestão de Pessoal.
§ 7º Cabe ao diretor-geral a decisão nos casos de remoção de ofício com mudança de localidade, observada a disponibilidade orçamentária e financeira.
§ 8º Nos casos de remoção de ofício para suprimento de efetivo de que trata o inciso II do caput, fica vedada a alteração do local de exercício que serviu de fundamento para a remoção, ressalvada a autorização da diretoria respectiva.
Verifica-se, portanto, que a vedação anteriormente existente no parágrafo 6º do artigo 4º da Instrução Normativa nº 120/2017-DG/PF não se repetiu na Instrução Normativa nº 136-DG/PF, vigente à época da segunda remoção. Inclusive, pela redação do § 5º acima, a remoção referenciada no inciso II será condicionada, mas possui a natureza ‘de ofício’.
Sobre tal menção, a Administração afirmou que ‘a nova IN não trouxe vedação ou autorização para remoção com ônus, deixando tal decisão por competência hierárquica do Senhor Diretor de Gestão de Pessoal, a qual, salvo melhor juízo, foi decidida, à época, com base na IN n. 120/2017, conforme acima demonstrado. Diante disso, concluiu que, no caso dos autos, o pedido deva ser tratado como remoção a pedido, com fundamento no art. 8º, da IN nº 136-DG/PF, conforme Despacho DELP/CRH/DGP/PF 14352165 (evento 1 ANEXO8).
A nova IN possui aplicação imediata (tempus regit actum), portanto não se pode cogitar da aplicação da IN 120/2017. Por outro lado, entendo ser devida a ajuda de custo no caso de remoção dos autos, pois presente o interesse público da Administração (até mesmo considerando a norma já referenciada acima que fala em ‘de ofício’). Veja o pedido dirigido à Administração (evento 1 ANEXO5):
(...)
Como ressaltado pela sentença recorrida, nesta modalidade de ‘remoção condicionada’ quando o servidor requer a mudança da lotação atual para a anterior ou para outra já antes apontada, não se trata de um novo pedido que surgiu a partir de um interesse atual do servidor, em verdade, o servidor somente aceitou ir para a unidade de difícil provimento porque sabia que, ao final do período, poderia retornar à unidade de origem ou ir para outra já previamente por ele indicada. Trata-se, pois, de uma etapa prevista no ato da remoção condicionada.
Nesse ínterim, sendo o pedido realizado pelo servidor ao final do período de lotação um desdobramento da remoção condicionada, que ocorreu no interesse da Administração, nos termos da Lei 8.112/90, deve ser indenizada.
Observo, contudo, que muito embora tenha o autor acordado com a remoção proposta, conforme fundamentação alhures, deve ser paga a ajuda de custo com relação á remoção do autor de RR para o ES.
Por fim, descabe a apreciação do pedido declaratório de ilegalidade do parágrafo 6º do art. 4º da Instrução Normativa nº 120/2017-DG/PF ante a perda do objeto, tendo em vista a revogação da referida Instrução Normativa.
Ante o exposto, voto por conhecer o recurso e, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo a sentença recorrida. Isenta de custas, condeno a União no pagamento de honorários advocatícios que fixo em 10% sobre o valor da condenação, conforme art. 55 caput da Lei 9.099/95.
Pois bem. De início, sem razão a UNIÃO ao sustentar a natureza processual da questão debatida, pois se cinge em definir se a remoção condicionada instituída pela Instrução Normativa DG/PF nº 120/2017, posteriormente revogada pela Instrução Normativa DG/PF nº 136/2018, ocorreu no interesse da Administração ou do servidor, para fins de enquadramento ao art. 36, parágrafo único, I e II da Lei 8.112/1990, o que impactaria na análise do cabimento da ajuda de custo prevista no art. 53 do mesmo diploma legal.
Logo, é evidente a natureza material da controvérsia, a afastar a incidência da Súmula TNU nº 43.
Melhor sorte não assiste à UNIÃO quanto à arguição de ausência de prequestionamento, porquanto se extrai do acórdão recorrido a afirmação expressa de que, no caso vertente, a remoção do servidor se deu a pedido, em seu próprio interesse, razão pela qual não teriam sido preenchidos os requisitos exigidos pelo estatuto para o pagamento da ajuda de custo.
Também não prospera o argumento de necessidade de reexame de matéria probatória, tendo em vista que no presente incidente não se pretende alterar o panorama fático delineado pelas instâncias ordinárias quanto à remoção condicionada do servidor, apenas se controvertendo sobre sua natureza, matéria eminentemente de direito, sem necessidade de revolvimento probatório, o que afasta a incidência da Súmula TNU nº 42.
Ademais, ao contrário do que defende a UNIÃO, o inteiro teor do acórdão indicado paradigma se encontra devidamente acostado aos autos (evento 1, PET10) e, em suas razões recursais, a parte recorrente apontou de forma explícita as semelhanças fáticas havidas entre os julgados e indicou os fundamentos determinantes contrapostos, satisfazendo a exigência de cotejo analítico para demonstração de similitude fático-jurídica.
Portanto, estando devidamente demonstrada a divergência de direito material, conheço do pedido de uniformização.
Quanto ao mérito, de fato, a remoção condicionada instituída pela Instrução Normativa DG/PF nº 120/2017, tem o propósito de estimular e facilitar a lotação de servidores em localidades de difícil provimento, o que, a toda evidência, trabalha em favor de interesse nitidamente pertinente à Administração, por garantir a continuidade do serviço público em tais locais e, por consequência, resguardar o interesse público.
Ademais, a própria instrução normativa previa expressamente, no § 5º de seu art. 4º, que a remoção condicionada era promovida de ofício, “(...) com o compromisso de retorno à lotação de origem, remoção para outra unidade previamente indicada ou permanência na atual lotação, decorrido o período mínimo estabelecido”.
Assim, ao final do prazo estipulado, o servidor deveria manifestar seu interesse no encaminhamento para a unidade escolhida anteriormente, o que revela, em verdade, se tratar de ato administrativo complexo, o qual se iniciava com o processo de seleção e se aperfeiçoava com o pedido do servidor ao final do período de exercício na localidade de difícil provimento, pleito esse que não constitui requerimento de remoção no interesse exclusivo do servidor, mas mera etapa do procedimento de remoção condicionada.
Por fim, é de se salientar que, ao dispor que “[a] remoção para a localidade escolhida pelo servidor no parágrafo 5º, após o decurso do prazo estipulado, será efetuada sem ônus para a administração”, a mencionada instrução normativa, ato normativo infralegal, incorre em evidente ilegalidade, porquanto cuida, como fundamentado alhures, de hipótese de remoção no interesse do serviço, contrariando a previsão do art. 53 da Lei 8.112/1990.
Portanto, propõe-se a fixação da seguinte tese de julgamento:
A remoção condicionada instituída pela Instrução Normativa DG/PF nº 120/2017, posteriormente substituída pela Instrução Normativa DG/PF nº 136/2018, configura hipótese de remoção no interesse da Administração, de forma que é devido o pagamento da ajuda de custo prevista no art. 53 da Lei 8.112/1990 quando do encaminhamento do servidor para a unidade previamente escolhida, ao final do período de exercício na localidade de difícil provimento.
Sendo assim, o caso deve necessariamente retornar à Turma Recursal de origem para que, à luz da tese acima, proceda à adequação do julgado, nos termos da Questão de Ordem TNU nº 20:
Se a Turma Nacional decidir que o incidente de uniformização deva ser conhecido e provido no que toca a matéria de direito e se tal conclusão importar na necessidade de exame de provas sobre matéria de fato, que foram requeridas e não produzidas, ou foram produzidas e não apreciadas pelas instâncias inferiores, a sentença ou acórdão da Turma Recursal deverá ser anulado para que tais provas sejam produzidas ou apreciadas, ficando o juiz de 1º grau e a respectiva Turma Recursal vinculados ao entendimento da Turma Nacional sobre a matéria de direito. (Aprovada na 6ª Sessão Ordinária da Turma Nacional de Uniformização, do dia 14.08.2006).
Ante o exposto, voto por conhecer e dar provimento ao pedido de uniformização nacional, a fim de determinar o retorno dos autos à Turma Recursal de origem para adequação do julgado à tese estabelecida.
Documento eletrônico assinado por RODRIGO RIGAMONTE FONSECA, Juiz Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproctnu.cjf.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 900000307554v13 e do código CRC 404df275.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): RODRIGO RIGAMONTE FONSECA
Data e Hora: 18/03/2026, às 18:36:27