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Pedido de Uniformização de Interpretação de Lei (Turma) Nº 0023635-34.2017.4.01.3400/DF
RELATOR: Juiz Federal JOÃO CARLOS CABRELON DE OLIVEIRA
RELATÓRIO
Trata-se de pedido de uniformização nacional interposto pela parte ré em face de acórdão proferido pela 2ª Turma Recursal do Distrito Federal que negou provimento a seu recurso inominado, mantendo a sentença que a condenou a incluir, nos valores devidos a título de licença-prêmio indenizada, as verbas atinentes ao abono de permanência, ao auxílio-alimentação e àqueles relativos ao exercício do cargo de Direção de Secretaria (CJ-3).
Alega que o acórdão recorrido diverge de julgados do Superior Tribunal de Justiça, do Tribunal Regional Federal da 4ª Região e da 5ª Turma Recursal do Rio Grande do Sul.
Sustenta que a indenização por licença-prêmio não gozada engloba apenas verbas remuneratórias permanentes, razão pela qual não devem ser incluídos os valores relativos ao (i) adicional de periculosidade, (ii) assistência pré-escolar, (iii) auxílio-alimentação, (iv) Gratificação de Atividade pelo Desempenho de Função - GADF e (v) gratificação pelo exercício de função de direção.
Sem contrarrazões.
O incidente nacional foi admitido na origem e pela Presidência da TNU, sendo distribuído à minha relatoria.
Em memoriais, a parte ré defende a reforma do acórdão, para excluir o valor da função comissionada da base de cálculo da licença-prêmio convertida em pecúnia.
É o relatório.
VOTO
Discute-se, no pedido de uniformização, se a indenização por licença-prêmio não gozada engloba os valores relativos ao abono de permanência, ao auxílio-alimentação e àqueles relativos ao exercício do cargo de Direção de Secretaria (CJ-3).
Inicialmente, observo que as razões do pedido de uniformização encontram-se dissociadas do acórdão recorrido no que concerne à inclusão do adicional de periculosidade, assistência pré-escolar e GADF. Nesse tocante, o recurso não se mostra idôneo à demonstração da similitude fática e da divergência jurídica apontada.
Quanto ao auxílio-alimentação, invocou-se como paradigma acórdão proferido pela 1ª Turma do Superior Tribunal de Justiça (AgRg no REsp 1.211.687/RJ). Esse julgado não beneficia a parte recorrente, pois não se enquadra na definição de jurisprudência dominante trazida pela Questão de Ordem 5 da TNU:
Para os fins do art. 14, § 2º, da Lei nº 10.259/2001, a divergência de interpretação de questão de direito material entre o acórdão recorrido e a jurisprudência dominante do Superior Tribunal de Justiça (STJ) deve ser demonstrada pela indicação de um precedente do STJ resultante do julgamento de alguma destas modalidades de impugnação: 1) incidente de resolução de demandas repetitivas (IRDR); 2) incidente de assunção de competência (IAC); 3) recurso especial repetitivo; 4) embargos de divergência; ou 5) pedido de uniformização de interpretação de lei federal (PUIL/STJ).
Ademais, o acórdão se encontra em consonância, nesse ponto, com a tese fixada pela TNU no julgamento do Tema nº 309:
O auxílio-alimentação pago aos servidores públicos federais (Lei n. 8.460/92) integra a base de cálculo da licença-prêmio não usufruída e convertida em pecúnia.
Em relação à gratificação pelo exercício de função de direção, elegeu-se como parâmetro o aresto prolatado pela 5ª Turma Recursal do Rio Grande do Sul (Processo 5078587-12.2018.4.04.7100/RS, com cópia nos eventos e ), assim ementado:
ADMINISTRATIVO. LICENÇA-PRÊMIO NÃO GOZADA E NÃO CONTADA EM DOBRO. CONVERSÃO EM PECÚNIA. POSSIBILIDADE. BASE DE CÁLCULO. EXCLUSÃO DO ADICIONAL DE PERICULOSIDADE, GADF, FUNÇÃO GRATIFICADA, ASSISTÊNCIA PRÉ-ESCOLAR. INCLUSÃO DO AUXÍLIO ALIMENTAÇÃO. CONSECTÁRIOS LEGAIS. FIXAÇÃO DIFERIDA PARA A FASE DE CIMPRIMENTO/EXECUÇÃO.
1. Tendo o(a) servidor(a) passado à inatividade sem usufruir das licenças-prêmio adquiridas e nem computar em dobro para fins de abono de permanência ou aposentadoria, faz jus a tê-las indenizadas, devendo a Administração convertê-las em pecúnia e pagar o valor correspondente ao(à) servidor(a). Ainda que a legislação de transição tenha feito referência à possibilidade de conversão apenas na hipótese de falecimento do servidor, isso não obsta a pretensão de indenização, sob pena de se configurar enriquecimento ilícito da Administração.
2. Base de cálculo. O 87 da Lei nº 8.112/90 dispunha originalmente que "Após cada qüinqüênio ininterrupto de exercício, o servidor fará jus a 3 (três) meses de licença, a título de prêmio por assiduidade, com a remuneração do cargo efetivo." Havendo previsão de que o servidor faria jus ao percebimento da remuneração do cargo efetivo quando do gozo da licença-prêmio, o valor de sua conversão em pecúnia deve corresponder justamente à remuneração. Assim, da base de cálculo do valor da indenização devem ser excluídas as rubricas adicional de periculosidade, função gratificada, gratificação de atividade pelo desempenho de função-GADF e assistência pré-escolar e incluído o auxílio alimentação.
3. Recurso da parte ré parcialmente provido.
4. Difere-se para a fase de cumprimento da sentença a forma de cálculo dos consectários legais submetida ao que vier a ser decidido definitivamente pelo STF no julgamento dos embargos RE 870.947/SE, ficando prejudicado, neste aspecto, o recurso da parte ré.
Transcrevo do voto condutor do julgamento as passagens pertinentes (grifo no original):
II. Da base de cálculo
A esse respeito, o referido artigo 87 da Lei nº 8.112/90 dispunha originalmente que "Após cada qüinqüênio ininterrupto de exercício, o servidor fará jus a 3 (três) meses de licença, a título de prêmio por assiduidade, com a remuneração do cargo efetivo." Havendo previsão de que o servidor faria jus ao percebimento da remuneração do cargo efetivo quando do gozo da licença-prêmio, o valor de sua conversão em pecúnia deve corresponder justamente à remuneração.
Resta perquirir, assim, se as rubricas 'auxílio-alimentação', 'adicional de periculosidade', 'função gratificada', 'gratificação de atividade por desempenho de função-GADF' e 'assistência pré-escolar' integram o conceito de remuneração do servidor público, a que alude a lei, assim definida no artigo 41 da Lei nº 8.112/90:
Art. 41. Remuneração é o vencimento do cargo efetivo, acrescido das vantagens pecuniárias permanentes estabelecidas em lei.
[...]
Função Gratificada
A função gratificada recebida pelo servidor constitui vantagem de natureza temporária, não integrando, portanto, a remuneração do cargo efetivo, conforme estabelece o art. 41 da Lei nº 8.112/90.
Nesse sentido, é a jurisprudência:
ABONO DE PERMANÊNCIA. BASE DE CÁLCULO. LICENÇA-PRÊMIO. CONVERSÃO EM PECÚNIA. ABONO DE PERMANÊNCIA. FUNÇÃO GRATIFICADA. 1. A natureza jurídica do abono de permanência foi objeto de longa controvérsia na jurisprudência pátria, vindo a ser finalmente pacificada, no sentido da natureza remuneratória, 2. O abono de permanência não é uma vantagem temporária, é acréscimo permanente, previsto na Constituição Federal e devido a partir do momento em que o servidor implementa os requisitos para a aposentadoria voluntária e permanece em atividade. A partir desse momento, a vantagem será devida, e assim permanecerá, independentemente de qualquer outra condição ou requisito, até que sobrevenha a aposentadoria. 3. O fato de sobre o abono de permanência não incidir contribuição previdenciária não influencia sua natureza jurídica, que permanece sendo parcela remuneratória, como vantagem permanente. 4. Estando pendente a definição da base de cálculo da conversão da licença-prêmio em pecúnia e sendo essa base de cálculo a remuneração do cargo efetivo, o abono de permanência, por constituir-se em parcela remuneratória ou vantagem pessoal de caráter permanente, legalmente prevista, deve ser computado. 5 - A função gratificada não deve ser incluída na base de cálculo da licença-prêmio não usufruída, porquanto não se trata de vantagem pecuniária permanente e, consequentemente, não tem natureza de remuneração. (TRF4, AC 5006286-06.2014.404.7101, Quarta Turma, Relator p/ Acórdão Candido Alfredo Silva Leal Junior, juntado aos autos em 19/06/2015) Grifei
ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS À EXECUÇÃO DE SENTENÇA CONDENATÓRIA CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. VERBAS DEVIDAS A SERVIDORES PÚBLICOS. LICENÇA-PRÊMIO NÃO USUFRUÍDA. CONVERSÃO EM PECÚNIA. POSSIBILIDADE. BASE DE CÁLCULO.CRITÉRIOS PARA APURAÇÃO DE CORREÇÃO MONETÁRIA. LEI 11.960/09. INCONSTITUCIONALIDADE. efeitos prospectivos. CONSEQUÊNCIAS. - É possível a conversão em pecúnia de licença-prêmio por assiduidade não usufruída em atividade, com a indenização respectiva, nos casos em que o tempo de serviço respectivo não contribuiu para que fosse completado o tempo necessário para aposentadoria. - Todas as verbas de caráter permanente (remuneração) devem ser consideradas na base de cálculo das parcelas devidas a título de licença-prêmio não usufruída e convertida em pecúnia. - A gratificação decorrente da ocupação da função comissionada não se caracteriza como uma vantagem de caráter permanente, não integrando a remuneração do servidor de forma habitual, podendo ser suprimida durante o período de gozo da licença prêmio por assiduidade. Tanto o é que sequer integrará os proventos por ocasião da aposentadoria do autor. - A correção monetária nas sentenças condenatórias da Justiça Federal referentes a créditos de servidores públicos, quando o devedor se enquadra no conceito de Fazenda Pública, deve ser apurada considerando-se: - de 1964 a fevereiro/1986 a variação da ORTN; - de março/1986 a janeiro/1989 a variação da OTN; - em janeiro/1989 o IPC/IBGE - de 42,72%; - em fevereiro/1989 o IPC/IBGE de 10,14%; - de março/1989 a março/1990 a variação do BTN; - de março/90 a fevereiro/1991 a variação do IPC/IBGE; - de março/1991 a novembro/1991 a variação do INPC; - em dezembro 1991 o IPCA série especial; - de janeiro 1992 a dezembro 2000 a variação da Ufir; - a partir de janeiro/2001 o IPCA-E IBGE (o percentual a ser utilizado em janeiro de 2001 deverá ser o IPCA-E acumulado no período de janeiro a dezembro de 2000 e partir de janeiro de 2001, deverá ser utilizado o índice mensal - IPCA-15/IBGE); - A partir de 30/06/2009, o índice oficial de remuneração básica aplicável à caderneta de poupança (Lei 11.960/2009); - A partir de 25/03/2015, tendo em vista os efeitos prospectivos determinados pelo STF, o índice mensal - IPCA-15/IBGE; (TRF4, AC 5009313-63.2015.4.04.7100, TERCEIRA TURMA, Relator RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA, juntado aos autos em 17/12/2015)
A gratificação decorrente da ocupação da função gratificada não se caracteriza como uma vantagem de caráter permanente, não integrando a remuneração do servidor de forma habitual, podendo ser suprimida durante o período de gozo da licença prêmio por assiduidade. Tanto o é que sequer integrará os proventos por ocasião da aposentadoria do autor.
Assim sendo, fica excluída a função gratificada da base de cálculo da indenização.
O acórdão recorrido, por sua vez, manteve a inclusão da gratificação pelo exercício de função de direção, com base nos seguintes fundamentos (sem a formatação original):
6. No mérito, a redação original do art. 87 da Lei n. 8.112/90 estabelecia que o servidor teria direito à licença-prêmio de três meses a cada quinquênio de atividade ininterrupta com a remuneração do cargo efetivo.
7. O conceito de remuneração é dado pelo art. 41 da Lei 8.112/90: Remuneração é o vencimento do cargo efetivo, acrescido das vantagens pecuniárias permanentes estabelecidas em lei.
8. A base de cálculo do valor da indenização da licença prêmio não usufruída deve corresponder, portanto, à remuneração do cargo efetivo do servidor antes de sua aposentadoria, composta pelo vencimento básico acrescido das vantagens pecuniárias permanentes.
[...]
13. Quanto ao cargo comissionado, os valores recebidos também se incluem no conceito de remuneração, como bem definido pela sentença a quo:
Quanto às verbas percebidas pelo desempenho de Funções Comissionadas, escalonadas de FC-1 a FC-6, e os Cargos em Comissão, escalonados de CJ-1 a CJ-4 (art. 5º da Lei n.º 11.416/2006), no serviço público federal, seu caráter remuneratório exurge, inclusive, da inacumulabilidade com a Gratificação Judiciária (GAJ) e da interpretação combinada do art. 11 c/c art. 12, § 2º, Lei n.º 11.416/2006.
14. O autor exercia o cargo comissionado no momento da aposentadoria, portanto, os valores fazem parte da sua remuneração. E caso tivesse sido oportunizado a ele gozar da licença quando ainda estava na ativa, ele receberia os valores da CJ03, mesmo afastado das atividades de chefia. É legítima, portanto, a pretensão de que a verba componha o valor da indenização correspondente ao direito que lhe foi negado.
15. Ressalte-se que o autor tentou gozar a licença prêmio de três meses no ano de 2012. Mas, o pedido foi indeferido pela Administração (PA 7.597/2012). Na condição de ativo, ele receberia todas as parcelas, incluídos o cargo comissionado, o auxílio-alimentação e o abono de permanência (PA 922/2015). Como indenização de um direito que lhe foi negado, o valor deve corresponder integralmente ao direito que foi subtraído.
Demonstrada a divergência jurisprudencial, passo à análise do mérito do recurso.
Em sua redação original, a Lei nº 8.112/1990 previa a licença-prêmio por assiduidade (art. 81, V), devida ao servidor público federal a cada cinco anos de exercício ininterrupto, por três meses, com a remuneração do cargo efetivo (art. 87, caput). O § 2º, cujo veto presidencial foi derrubado pelo Congresso Nacional, era assim redigido:
§ 2º Os períodos de licença-prêmio já adquiridos e não gozados pelo servidor que vier a falecer serão convertidos em pecúnia, em favor de seus beneficiários da pensão.
A licença-prêmio foi extinta pela Medida Provisória 1.522/1996, sendo transformada em licença capacitação.
Essa medida provisória foi reeditada sucessivamente até ser convertida na Lei 9.527/1997, cujo art. 7º consagra regra de transição:
Art. 7º Os períodos de licença-prêmio, adquiridos na forma da Lei nº 8.112, de 1990, até 15 de outubro de 1996, poderão ser usufruídos ou contados em dobro para efeito de aposentadoria ou convertidos em pecúnia no caso de falecimento do servidor, observada a legislação em vigor até 15 de outubro de 1996.
Parágrafo único. Fica resguardado o direito ao cômputo do tempo de serviço residual para efeitos de concessão da licença capacitação.
Não obstante a disciplina legal restritiva, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) consagrou o entendimento de que é possível a conversão em pecúnia da licença-prêmio não gozada por servidor público inativo. Nesse sentido é a tese firmada no julgamento do Tema Repetitivo 1.086:
Presente a redação original do art. 87, § 2º, da Lei n. 8.112/1990, bem como a dicção do art. 7º da Lei n. 9.527/1997, o servidor federal inativo, sob pena de enriquecimento ilícito da Administração e independentemente de prévio requerimento administrativo, faz jus à conversão em pecúnia de licença-prêmio por ele não fruída durante sua atividade funcional, nem contada em dobro para a aposentadoria, revelando-se prescindível, a tal desiderato, a comprovação de que a licença-prêmio não foi gozada por necessidade do serviço.
A controvérsia a ser aqui dirimida gira, portanto, em torno da base de cálculo do valor da indenização correspondente à licença-prêmio não gozada.
O art. 87 da Lei nº 8.112/90, em sua redação original, estipulava que a licença-prêmio teria a duração de três meses, durante os quais o servidor perceberia "a remuneração do cargo efetivo".
Assim, a base de cálculo deve ser buscada no conceito de remuneração do servidor. Esse conceito é dado pela própria Lei nº 8.112/91, a qual, em art. 41, caput, determina que a "remuneração é o vencimento do cargo efetivo, acrescido das vantagens pecuniárias permanentes estabelecidas em lei".
Em outros termos, apenas as vantagens de caráter permanente podem compor a base de cálculo da licença-prêmio paga em pecúnia.
Essa é a posição esposada pelo STJ, ou seja, de que apenas as verbas de caráter permanente, que componham a remuneração do servidor, podem ser incluídas na base de cálculo da licença-prêmio indenizada, excluindo-se aquelas de caráter transitório. Nesse sentido, precedente:
PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. SERVIDOR PÚBLICO. BASE DE CÁLCULO DA LICENÇA-PRÊMIO. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ACOLHIDOS.
1. De fato, observo que o acórdão, a despeito da argumentação já trazida pela parte ora embargante, não se manifestou sobre a incidência do adicional de insalubridade na base de cálculo do pagamento em pecúnia da licença-prêmio.
2. Com efeito, a jurisprudência deste Tribunal firmou-se no sentido de que as rubricas que compõem a remuneração do servidor deverão ser incluídas na base de cálculo da conversão da licença-prêmio em pecúnia, devendo ser excluída da indenização o adicional de insalubridade, o qual possui natureza transitória.
3. Embargos de declaração acolhidos.
(EDcl no AgInt no REsp n. 2.063.615/RS, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 8/4/2024, DJe de 11/4/2024.)
Originalmente, o art. 61, I, da Lei 8.112/1990 previa a gratificação pelo exercício de função de direção, chefia e assessoramento, que, atualmente, é denominada "retribuição pelo exercício de função de direção, chefia e assessoramento", conforme redação dada pela Lei 9.527/1997. Essa mesma lei alterou o art. 62 da Lei nº 8.112/91, o qual previa a incorporação "na proporção de 1/5 (um quinto) por ano de exercício na função de direção, chefia ou assessoramento".
Assim, a partir da Lei 9.527/1997, a verba aqui denominada função comissionada, que tem por finalidade remunerar o servidor pelo trabalho extra desempenhado será devida apenas pelo período em que perdurar tal situação. Trata-se, portanto, de verba de natureza transitória, que se agrega ao vencimento do servidor apenas enquanto durar o exercício da função respectiva.
A natureza transitória da função comissionada é corroborada pela disposição legal que expressamente exclui da incidência de contribuição previdenciária os valores a esse título recebidos pelo servidor (art. 4º, § 1º, VIII, da Lei nº 10.887/2004). Com efeito, tratando-se de gratificação que não se incorpora aos vencimentos, resta vedada a incidência de contribuição sobre ela.
Especificamente sobre a matéria aqui discutida, o Tribunal Regional Federal da 4ª Região já teve oportunidade de se manifestar, negando a possibilidade de inclusão dos valores recebidos a título de função comissionada na base de cálculo da licença-prêmio, quando de sua conversão em pecúnia:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. CUMPRIMENTO DE SENTENÇA. INDENIZAÇÃO DE LICENÇA-PRÊMIO. BASE DE CÁLCULO. FUNÇÃO COMISSIONADA. AGRAVO DE INSTRUMENTO PROVIDO. I. CASO EM EXAME: 1. Agravo de instrumento interposto contra decisão que rejeitou a impugnação ao cumprimento de sentença e determinou a inclusão da rubrica relativa à função comissionada na base de cálculo da indenização da licença-prêmio. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO: 2. A questão em discussão consiste em saber se o título exequendo permite a inclusão da rubrica de função comissionada na base de cálculo da indenização de licença-prêmio. III. RAZÕES DE DECIDIR: 3. O título executivo delimitou expressamente que apenas as verbas de natureza permanente deveriam ser consideradas na base de cálculo da indenização de licença-prêmio. 4. A função comissionada não possui natureza permanente, sendo vantagem devida apenas enquanto durar o exercício da função. 5. A rubrica de função comissionada não compõe os proventos de aposentadoria da servidora, devendo ser excluída da base de cálculo, em conformidade com o título executivo. IV. DISPOSITIVO: 6. Agravo de instrumento provido. (TRF4, AG 5005831-18.2025.4.04.0000, 11ª Turma , Relatora ELIANA PAGGIARIN MARINHO , julgado em 28/10/2025, negritei.)
Em conclusão: por não se tratar de verba de natureza permanente, o valor recebido a título de "retribuição pelo exercício de função de direção, chefia e assessoramento", ou, simplificadamente, a função comissionada, não integra a base de cálculo da licença-prêmio paga em pecúnia.
Por consequência, o pedido de uniformização da União, na parte admitida, deve ser provido, com determinação de adequação do julgado.
Para delimitar a jurisprudência da TNU, sugiro, com inspiração no art. 11 da Recomendação CNJ 134/2022, seja expressamente firmada a seguinte tese:
A retribuição recebida pelo exercício de cargo em comissão, ou função de confiança, de direção, chefia ou assessoramento por servidor público federal efetivo, por não se tratar de verba de natureza permanente, não integra a base de cálculo da licença-prêmio não usufruída e convertida em pecúnia.
Ante o exposto, voto por DAR PARCIAL PROVIMENTO ao pedido de uniformização interposto pela ré, na parte admitida, determinando a adequação do julgado, para que seja observada a seguinte tese: "A retribuição recebida pelo exercício de cargo em comissão, ou função de confiança, de direção, chefia ou assessoramento por servidor público federal efetivo, por não se tratar de verba de natureza permanente, não integra a base de cálculo da licença-prêmio não usufruída e convertida em pecúnia".
Documento eletrônico assinado por JOÃO CARLOS CABRELON DE OLIVEIRA, Juiz Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproctnu.cjf.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 900000307406v41 e do código CRC 36a51934.
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