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Pedido de Uniformização de Interpretação de Lei (Turma) Nº 0002240-96.2016.4.03.6202/MS
RELATORA: Juíza Federal IVANA MAFRA MARINHO
RELATÓRIO
Trata-se de Pedido de Incidente de Uniformização de Interpretação de Lei Federal((Evento 1, PEDUNIFNAC12) interposto pela União em face de acórdão da 1ª Turma Recursal da Seção Judiciária de Mato Grosso do Sul, que acolheu parcialmente os embargos de declaração por ela opostos para sanar a omissão quanto aos efeitos da reforma da sentença sobre a tutela antecipada anteriormente concedida, e posteriormente revogada.
A demanda de origem visa o reconhecimento ao direito de adicional de fronteira, inclusive no período de férias, com efeitos retroativos à data de posse, nos termos do Decreto 20.910/32 e da Súmula 85, do STJ.
A decisão da Turma de origem (evento 1, ACOR6) manteve a sentença que reconheceu o direito à percepção do adicional de fronteira, sendo integrada pelo acórdão (evento 1, ACOR10) que deu provimento aos embargos de declaração da União para o fim de reformar o acórdão anteriormente proferido e dar provimento ao recurso inominado interposto pela parte ré, para reformar a sentença, julgando improcedente a pretensão do autor.
Posteriormente, o aludido acórdão foi integrado pela decisão da Turma de origem (evento 1, ACOR11) que acolheu parcialmente, os aclaratórios da parte autora “para esclarecer que esta deverá receber o adicional de fronteira a partir da regulamentação da Lei n. 12.855/2013, ocorrida em 19.12.2017, uma vez demonstrado o preenchimento dos requisitos legais”. Grifos da decisão
E ainda, acolheu também parcialmente os aclaratórios da União para sanar a omissão quanto aos efeitos da reforma da sentença sobre a tutela antecipada anteriormente concedida, determinando sua revogação e autorizando a repetição dos valores eventualmente pagos pelo ente público à parte autora por força de decisão liminar concedida nestes autos, ressaltando que somente serão objeto de devolução os valores recebidos após a data do julgamento pelo C. STJ do Tema 974 em 28/11/2018. Grifos do julgado. Grifos da decisão
A União alega divergência entre o acórdão recorrido – que modulou temporalmente a obrigação de devolução dos valores pagos ao servidor por força de decisão concessiva de tutela antecipada posteriormente revogada, após o julgamento do Tema 974, do colendo STJ e do Tema 503, da Repercussão Geral, com o Tema 692, do STJ e com o julgado, também, do c. STJ (AgInt no RESP 1.573.813-SC).
Contrarrazoes apresentadas (Evento 1,CONTRAZ13).
Incidente inadmitido na origem, com fundamento no art. 14,V, “c”, da Resolução 586/2019, do CJF (Evento 1, DEC1G16). Interposto agravo (Evento 1, AGRAVO14), os autos subiram a TNU que o admitiu e determinou a sua livre distribuição (Evento 4, DESPADEC1).
É o que cumpre relatar.
VOTO
II – RAZÕES DE DECIDIR
Consoante art. 14 da Lei n. 10.259/2001, "Caberá pedido de uniformização de interpretação de lei federal quando houver divergência entre decisões sobre questões de direito material proferidas por Turmas Recursais na interpretação da lei".
Nos termos do art. 14, V, c e d, do Regimento Interno desta Turma Nacional de Uniformização (Resolução nº 586, de 30 de setembro de 2019, com a redação dada pela Resolução CJF n. 706/2022), são requisitos de admissibilidade do PUIL a demonstração de divergência na interpretação de lei federal entre Turmas Recursais vinculadas a Tribunais Regionais Federais distintos e a inexistência de reexame de matéria de fato.
Como a discussão trazida no incidente de uniformização diz respeito a possível divergência do julgado com o Tema do STJ Tema 692, do STJ e com os julgados, também, do STJ: AgInt no Res 1.573.813-SC e da decisão monocrática no REsp 1.699.410 - RR (2017/0241893-3), acerca da repetição dos valores recebidos pelo servidor a título de adicional de fronteira, vale transcrever os julgados da Turma recursal que tratou da matéria, em especial, os que apreciaram e deram provimento e parcial provimento aos embargos apresentados pela União (Evento 1, ACOR10):
“ (...)
Trata-se de ação por meio da qual a parte autora pretende obter a condenação da União ao pagamento da Indenização de Fronteira, com fundamento na Lei n. 12.855/2013, com montante a ser pago por dia de exercício laboral em cidade localizada na zona de fronteira.
Ao analisarmos a evolução legislativa sobre o tema, constatamos que a Lei 12.855/2013 instituiu a indenização de fronteira para servidores públicos que trabalham na área de segurança pública, fiscalização inerente ao exercício do Poder de Polícia. A controvérsia cinge-se em saber se a lei trouxe elementos suficientes para sua aplicação imediata. O adicional, segundo o diploma legal em comento, seria devido as seguintes categorias de servidores:
(...)
Como se pode perceber, a ratio da norma é estimular a fixação de servidores públicos em regiões de fronteiras nos cargos cujas atribuições normalmente já oferecem risco para a segurança do servidor e sua família, riscos estes que são potencializados em regiões fronteiriças.
Com efeito, o simples fato de estar trabalhando na fronteira, por si só, não caracterizaria uma situação de risco. Um professor universitário, por exemplo, que leciona em campus universitário em região fronteiriça, ou um pesquisador que trabalha em um laboratório não estão sujeitos a um risco maior de agressões e violência por estarem trabalhando na fronteira, uma vez que não exercem cargos cujas atribuições consubstanciam a supremacia do poder estatal, como ocorre com os policiais, como servidores do Poder Judiciário, fiscais nas áreas tributárias, sanitárias.
Em resumo, a legislação em comento exige os seguintes requisitos para concessão do adicional de penosidade: i) ser servidor federal efetivo; ii) em exercício; iii) ocupante de um dos cargos especificados na Lei 12.855/2013; iv) lotado em localidade estratégica por se tratar de município localizado em região de fronteira.
E sobre o último requisito, encontra-se o ponto controvertido da demanda.
Todavia, após a existência de entendimentos dissonantes acerca do direito postulado nesta ação, o Superior Tribunal de Justiça trouxe estabilidade ao panorama jurisprudencial, através do julgamento do Recurso Especial 1617086/PR, relatoria da Ministra Assusete Magalhães (TEMA 974), acórdão publicado em 01/02/2019, trânsito em julgado em 15/05/ 2020, fixando tese no seguinte sentido:
“A Lei 12.855/2013, que instituiu a Indenização por Trabalho em Localidade Estratégica, é norma de eficácia condicionada à prévia regulamentação, para definição das localidades consideradas estratégicas, para fins de pagamento da referida vantagem”.
Vale dizer que somente a Lei 12.855/2013 não é suficiente a permitir o pagamento da referida indenização. Por oportuno, segue abaixo a Ementa do acórdão do REsp 1617086/PR, que esmiúça a questão:
(...)
Vale o registro de que, a respeito do tema, o Supremo Tribunal Federal decidiu no seguinte sentido (ARE 1274017 – Tema 1078):
“É infraconstitucional, a ela se aplicando os efeitos da ausência de repercussão geral, a controvérsia à relativa exigibilidade de verba por lotação em unidade estratégica (adicional de fronteira) prevista na Lei nº 12.855/13 enquanto ausente sua regulamentação pelo Poder Executivo federal.”
Nessa toada, no caso dos autos, impõe-se a incidência de efeitos infringentes aos presentes embargos, para o fim de alterar o resultado do acórdão anteriormente proferido, reformando a sentença monocrática, a fim de que seja dada adequada moldura ao caso concreto, em alinhamento à orientação jurisprudencial acima enunciada, aplicável à espécie, e em obediência ao princípio da segurança jurídica e da celeridade, que são mandamentos norteadores dos Juizados Especiais Federais. No mais, consigno ser suficiente que sejam expostas as razões de decidir do julgador, para que se dê por completa e acabada a prestação jurisdicional, não havendo a necessidade de expressa menção a todo e qualquer dispositivo legal mencionado, a título de prequestionamento.
(...)”.
De acordo com o julgado que integrou o acórdão anterior, na parte que interessa (evento 1, ACOR11):
“(...)
Ressalto, ainda, no tocante ao Tema 692/STJ, “quanto à devolução dos valores recebidos pelo litigante beneficiário do Regime Geral da Previdência Social - RGPS em virtude de decisão judicial precária, que venha a ser posteriormente revogada”, cediço é que se encontra em sede de revisão da tese anteriormente firmada, em razão de Questão de Ordem suscitada pelo E. Ministro Og Fernandes, redator para o acórdão, na Pet 12.482/DF.
O que se depreende da leitura do voto do Ministro redator, no entanto, é que a questão está limitada à discussão sobre a necessidade de repetição de indébito, de valores recebidos por força de tutela judicial precária concedida em ações de natureza previdenciária, de modo que não vejo óbice no prosseguimento da análise no caso que trata de valores decorrentes de relação estatutária entre servidor público e ente público, situação que não se amolda às ensejadoras de suspensão do processo com amparo no Tema 692/STJ.
Neste sentido:
“PROCESSO CIVIL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO CIVIL. DISTINGUISH. AFASTAMENTO DOS ENTENDIMENTOS DOS TEMAS N. 531, 692 E 1.009 DO STJ. DIREITO À DEVOLUÇÃO DOS VALORES PERCEBIDOS EM RAZÃO DA REVOGAÇÃO DA ANTECIPAÇÃO DOS EFEITOS DA TUTELA. ACÓRDÃO EM CONFRONTO COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE.
[...]
IV - O Tema n. 692, julgado como repetitivo e, atualmente, sob procedimento de revisão de tese, não se aplica ao caso, pois não se trata de administração previdenciária, mas de remuneração de servidor público. Tampouco os Temas n. 531 e 1.009 têm relação com a situação dos autos, pois se trata de antecipação dos efeitos da tutela, e os temas citados tratam de valores recebidos de boa-fé pelo servidor público.
[...]
VI - Portanto, merece reparo o acórdão objeto do recurso especial porquanto está em confronto com a jurisprudência desta Corte Especial que sedimentou o entendimento de que é necessária a devolução pelo servidor público dos valores recebidos a título de tutela antecipada ou sentença posteriormente reformada pelo Tribunal de origem. [...]
(AgInt no REsp 1600330/AM, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 15/08/2019)”
No mais, analiso a omissão suscitada, relativa aos efeitos do acórdão ora impugnado sobre a tutela antecipada concedida no presente feito.
(...)
II.1 – Do julgamento da Tese 974 pelo C. STJ
Ultrapassadas as questões preambulares, passo ao exame do mérito. E, ao fazê-lo, não vislumbro melhor sorte à parte Autora.
O STJ, quando do julgamento do Tema 974 definiu que “a Lei 12.855/2013, que instituiu a Indenização por Trabalho em Localidade Estratégica, é norma de eficácia condicionada à prévia regulamentação, para definição das localidades consideradas estratégicas, para fins de pagamento da referida vantagem”. Ou seja, ante a não eficácia plena da Lei, esta depende de regulamentação por meio de decreto, ao que passaria a ser devido, então, o pagamento da vantagem. Em momento pretérito, subsistia, tão somente, mera expectativa de direito.
Com a uniformização e definição de entendimento neste sentido, pelo STJ, houve, em homenagem aos princípios da coerência e da estabilidade das decisões judiciais considerado o Poder Judiciário como um todo coeso e uníssono, a orientação firmada na jurisprudência dominante daquela Egrégia Corte Superior para aplicação deste entendimento,e.g.:
“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA DE NATUREZA REPETITIVA. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. INDENIZAÇÃO POR TRABALHO EM LOCALIDADES ESTRATÉGICAS, VINCULADAS À PREVENÇÃO, CONTROLE, FISCALIZAÇÃO E REPRESSÃO DE DELITOS TRANSFRONTEIRIÇOS. ART. 1º, § 2º, DA LEI 12.855/2013. AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO. NECESSIDADE DE ATO NORMATIVO REGULAMENTADOR. PRECEDENTES DO STJ E DO STF. ALEGADA VIOLAÇÃO AO ART. 12, XXV, DA LEI 13.080/2015. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 211/STJ. TESE FIRMADA SOB O RITO DOS RECURSOS ESPECIAIS REPETITIVOS. RECURSO ESPECIAL CONHECIDO, EM PARTE, E, NESSA PARTE, PARCIALMENTE PREJUDICADO, E, QUANTO AO REMANESCENTE, IMPROVIDO. (REsp 1617086/PR (2016/0198661-4), Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, PRIMEIRA SEÇÃO, Publicado em 01/02/2019)”
(...)
Ademais, o STF, quando do julgamento, em sede de repercussão geral, do Tema 1.078, no sentido de que “é infraconstitucional, a ela se aplicando os efeitos da ausência de repercussão geral, a controvérsia à relativa exigibilidade de verba por lotação em unidade estratégica (adicional de fronteira) prevista na Lei nº 12.855/13 enquanto ausente sua regulamentação pelo Poder Executivo Federal“, definiu sua natureza infraconstitucional, cabendo, desta forma, ao STJ julgar a matéria, de modo que descabe aventar qualquer juízo de valor sob o plano constitucional, em razão desta orientação jurisprudencial fixada pelo Excelso Tribunal.
Acolho, nesta tônica, tão somente para fins de prequestionamento, o argumento de que o benefício encontra amparo direto no texto constitucional, conforme alegado pela parte Autora.
Uniformizada a matéria de direito é de rigor a improcedência da pretensão deduzida na ação de percepção da vantagem funcional denominada Adicional de Fronteira em período anterior à regulamentação da Lei n. 12.855/13 pelos Decretos respectivos.
II.2 – Da repetição de valores recebidos por força de decisão judicial concessiva de tutela antecipada, ainda que confirmada em sentença
Quanto à necessidade de devolução de valores recebidos por força de tutela antecipada, a orientação que predomina atualmente no STJ é no sentido de que estes devem ser repetidos em razão da responsabilidade objetiva do beneficiário da decisão precária pelos danos causados a quem suportará os efeitos da liminar.
(...)
Ocorre, porém, que o C. STF em julgamento do Tribunal Pleno sob o rito dos recursos submetidos à repercussão geral (Tema 503), relativo às desaposentações e reaposentações, firmou entendimento de que a devolução dos eventuais valores recebidos em decorrência de decisões precárias seria exigível, tão somente, a partir da publicação do acórdão que definiu não ser devido o pagamento daquele montante,verbis:
“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. TEMA 503 DA REPERCUSSÃO GERAL. DESAPOSENTAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. EXTENSÃO AO INSTITUTO DA REAPOSENTAÇÃO. AMPLIAÇÃO DA TESE, UNICAMENTE PARA FINS DE ESCLARECIMENTOS. IRREPETIBILIDADE DOS VALORES ALIMENTARES RECEBIDOS DE BOA-FÉ, POR FORÇA DE DECISÃO JUDICIAL, ATÉ A PROCLAMAÇÃO DO RESULTADO DESTE JULGAMENTO. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DO JULGADO, PARA PRESERVAR AS HIPÓTESES RELATIVAS ÀS DECISÕES TRANSITADAS EM JULGADO ATÉ A DATA DESTE JULGADO. (RE 661256/SC e RE 827833/SC, Rel. Ministro DIAS TOFFOLI, TRIBUNAL PLENO, Julgados em 06/02/2020)” Destaques não constantes no original.
(...)
Desta feita, aplicando-se este entendimento ao caso concreto, a repetição dos valores pagos por força de tutela antecipada somente seria exigível pelo ente público a partir do julgamento, pelo C. STJ, do Tema 974, em novembro/2018, momento em que se definiu não haver direito ao recebimento das verbas indenizatórias, antes da regulamentação da Lei nº 12.855/13, por decreto específico. Doravante, portanto, os valores eventualmente recebidos, devem ser restituídos ao erário.
[...]
Por fim, acolho os questionamentos de matéria constitucional trazidos nos recursos tão-somente para fins de prequestionamento para os devidos fins.
Posto isso, conheço dos embargos opostos por ambas as partes. Acolho em parte os embargos da União e acolho em parte os embargos de declaração da parte autora, passando a presente fundamentação a integrar o acórdão impugnado, para:
1. Sanar a omissão quanto aos efeitos da reforma da sentença sobre a tutela antecipada anteriormente concedida, determinando sua revogação e autorizando a repetição dos valores eventualmente pagos pelo ente público à parte autora por força de decisão liminar concedida nestes autos, ressaltando que somente serão objeto de devolução os valores recebidos após a data do julgamento pelo C. STJ do Tema 974 em 28/11/2018;
2. Aclarar eventual dúvida sobre o direito à percepção da indenização de fronteira quando do preenchimento dos requisitos legais a partir da regulamentação da Lei 12.855/2013, ocorrida em dezembro de 2017.” Grifos da decisão
Como se vê, a Turma de origem reconheceu que a devolução dos valores recebidos pela servidora, a título de adicional de fronteira, antes da regulamentação da Lei nº. 12.855/2013, que o instituiu, por força de decisão antecipatória da tutela, posteriormente revogada, somente ocorreria, após a data do julgamento do Tema 974, do colendo STJ, em 28/11/2018 (“A Lei 12.855/2013, que instituiu a Indenização por Trabalho em Localidade Estratégica, é norma de eficácia condicionada à prévia regulamentação, para definição das localidades consideradas estratégicas, para fins de pagamento da referida vantagem”), em face da modulação temporal .
A União busca a modificação da decisão recorrida com base no Tema 692 do STJ (“quanto à devolução dos valores recebidos pelo litigante beneficiário do Regime Geral da Previdência Social - RGPS em virtude de decisão judicial precária, que venha a ser posteriormente revogada”).
Inobstante, o Tema trazido pela União não guarda similitude fático jurídica com a decisão recorrida, pois aquele Tema trata de devolução de valores recebidos por beneficiário do RGPS, em virtude de decisão judicial precária, que venha a ser revogada posteriormente, enquanto que a situação trazida nos autos, diz respeito a devolução de verba percebida por servidor público por decisão judicial concessiva da tutela antecipada, posteriormente revogada.
Nesse sentido, confira-se precedente desta TNU:
EMENTA: DIREITO PROCESSUAL CIVIL E PREVIDENCIÁRIO. PEDIDO DE UNIFORMIZAÇÃO DE INTERPRETAÇÃO DE LEI FEDERAL (PEDILEF). SERVIDOR PÚBLICO. ADICIONAL DE FRONTEIRA. DECISÃO JUDICIAL POSTERIORMENTE REVOGADA. DEVOLUÇÃO. POSSIBILIDADE. LIMITAÇÃO DO TERMO INICIAL. DECISÃO DO STJ NO TEMA 974. AUSÊNCIA DE DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL VÁLIDA. NÃO ADMISSÃO DO PEDILEF. TESE DE JULGAMENTO: APENAS DECISÕES PROFERIDAS EM RECURSOS ESPECIAIS REPETITIVOS, IRDR, IAC, EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA OU PEDIDOS DE UNIFORMIZAÇÃO DE INTERPRETAÇÃO DE LEI FEDERAL (PUIL) CONFIGURAM JURISPRUDÊNCIA DOMINANTE DO STJ PARA FINS DE ADMISSIBILIDADE DE PEDILEF.NÃO É ADMISSÍVEL O PEDIDO DE UNIFORMIZAÇÃO QUANDO O ACÓRDÃO PARADIGMA NÃO GUARDA SIMILITUDE FÁTICO-JURÍDICA COM O ACÓRDÃO RECORRIDO. (TNU, PUIL 0001320-59.2015.4.03.6202, TURMA NACIONAL DE UNIFORMIZAÇÃO , Relator IVANIR CESAR IRENO JUNIOR , D.E. 14/04/2025)
Do voto do relator do PUIL 0001320-59.2015.4.03.6202, acima referido, colhe-se trecho elucidativo, que em tudo se adequa ao caso em apreciação:
17. Em relação ao julgado paradigma da TNU, não existe similitude fática e jurídica com o acórdão recorrido a autorizar a admissão deste Pedilef. Em primeiro lugar, porque o acórdão paradigma envolve matéria previdenciária (RGPS) e o acórdão recorrido envolve remuneração de servidor público. Em segundo lugar, porque o acórdão recorrido fez distinção, a partir de julgado do STF, para limintar o termo inicial da devolução, que não consta do acórdão paradigma.
Ademais, o precedente do STJ (AgInt no REsp1.573.813-SC) indicado como paradigma, assim como a decisão monocrática no REsp.699.410 – RR (Relatora Mina. Assusete Magalhaes, julg. 24/09/2018), se mostram inservíveis por não se enquadrarem no rol de precedentes estabelecidos na Questão de Ordem nº. 5, da TNU, in verbis:
Para os fins do art. 14, § 2º, da Lei nº 10.259/2001, a divergência de interpretação de questão de direito material entre o acórdão recorrido e a jurisprudência dominante do Superior Tribunal de Justiça (STJ) deve ser demonstrada pela indicação de um precedente do STJ resultante do julgamento de alguma destas modalidades de impugnação: 1) incidente de resolução de demandas repetitivas (IRDR); 2) incidente de assunção de competência (IAC); 3) recurso especial repetitivo; 4) embargos de divergência; ou 5) pedido de uniformização de interpretação de lei federal (PUIL/STJ). (Aprovada, a alteração da Questão de Ordem n. 5, por unanimidade, na Sessão de Julgamento de 15 de setembro de 2023 (Precedente: 0000624-14.2020.4.03.6310).
Dessa maneira, seja por ausência de demonstração da similitude fático jurídica (art. 14, V, C, do RITNU) entre as decisões confrontadas, seja por não observância a Questão de Ordem nº 05, da TNU, há que se inadmitir o incidente de uniformização.
III - DISPOSITIVO
Assim sendo, VOTO NO SENTIDO DE INADMITIR O PEDIDO DE UNIFORMIZAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA, seja por ausência de demonstração da similitude fático jurídica (art. 14, V, C, do RITNU) entre as decisões confrontadas, seja por não observância a Questão de Ordem nº 05, da TNU.
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